ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ

УХВАЛА
23.09.2015 N К/800/22347/15

Про визнання дій протиправними
та визнання акту нечинним в частині

Вищий адміністративний суд України у складі колегії суддів: головуючого судді-доповідача Конюшка К.В. суддів Гончар Л.Я., Чалого С.Я. за участю: секретаря Маджар О.М. представника позивача ОСОБА_2 представника відповідачів неприбуття представника третьої особи ОСОБА_3 розглянувши у відкритому судовому засіданні касаційну скаргу Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, на постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 28 січня 2015 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 31 березня 2015 року у справі N 826/17110/14 за позовом ОСОБА_4 до Кабінету Міністрів України, Прем'єр-міністра України Яценюка Арсенія Петровича третя особа Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг про визнання дій протиправними та визнання акту нечинним в частині ВСТАНОВИВ:

У листопаді 2014 року ОСОБА_4 звернувся до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Кабінету Міністрів України, Прем'єр-міністра України Яценюка А.П., третя особа: Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, про визнання дій Прем'єр-міністра України Яценюка А.П. протиправними; визнання такими, що не відповідає нормативному акту вищої юридичної сили і нечинними з моменту прийняття пункту 2 частини другої змін, що вносяться до постанови Кабінету Міністрів України від 01.06.2011 N 869, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 01.10.2014 N 532 "Про внесення змін до Постанови Кабінету Міністрів України від 01.06.2011 року N 869"; визнання незаконним та нечинним з моменту прийняття пункту 2 частини другої змін, що вносяться до постанови Кабінету Міністрів України від 01.06.2011 N 869, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 01.10.2014 N 532 "Про внесення змін до Постанови Кабінету Міністрів України від 01.06.2011 року N 869".

Постановою Окружного адміністративного суду міста Києва від 28.01.2015, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 31.03.2015, адміністративний позов задоволено частково. Визнано незаконним та нечинним підпункт 2 пункту 2 постанови Кабінету Міністрів України від 01.10.2014 N 532 "Про внесення змін до постанови Кабінету Міністрів України від 1 червня 2011 р. N 869" (далі - Постанова N 532) в частині доповнення пункту 61 Порядку формування тарифів на теплову енергію, її виробництво, транспортування та постачання, послуги з централізованого опалення і постачання гарячої води, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 01.06.2011 N 869, після абзацу одинадцятого новим абзацом такого змісту: "витрати на проведення періодичної повірки, обслуговування і ремонт квартирних засобів обліку теплової енергії, у тому числі їх демонтаж, транспортування та монтаж після повірки, що визначаються відповідно до розрахунку на один квартирний засіб обліку теплової енергії і нараховуються щомісяця споживачеві у складі послуги залежно від кількості таких засобів обліку шляхом додавання плати за проведення періодичної повірки, обслуговування і ремонт квартирних засобів обліку теплової енергії, у тому числі їх демонтаж, транспортування та монтаж після повірки, до загальної вартості послуг". В іншій частині позову відмовлено.

Не погоджуючись зі вказаними рішеннями судів попередніх інстанцій в частині задоволеного позову, Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, оскаржила їх у цій частині в касаційному порядку.

У касаційній скарзі скаржник просив скасувати рішення судів першої та апеляційної інстанцій в частині задоволеного позову з мотивів порушення цими судами норм матеріального та процесуального права, прийняти в цій частині нове рішення - про відмову у задоволенні позову.

Касаційна скарга обґрунтована серед іншого тим, що суди попередніх інстанцій дійшли помилкового висновку щодо невідповідності оспорюваного у справі пункту Постанови N 532 нормативно-правовому акту вищої юридичної сили, а саме положенням частини третьої статті 28 Закону України "Про метрологію та метрологічну діяльність".

Згідно з частиною другою статті 220 Кодексу адміністративного судочинства (далі - КАС) України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій у межах касаційної скарги, але при цьому може встановлювати порушення норм матеріального чи процесуального права, на які не було посилання в касаційній скарзі.

Заслухавши суддю-доповідача, пояснення присутніх у судовому засіданні осіб, розглянувши та обговоривши доводи касаційної скарги, перевіривши матеріали справи і правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права, судова колегія дійшла висновку про те, що касаційна скарга підлягає частковому задоволенню з огляду на таке.

Як установлено судами попередніх інстанцій, ОСОБА_4 оспорює підпункт 2 пункту 2 постанови Кабінету Міністрів України від 01.10.2014 N 532, яким пункт 61 Порядку формування тарифів на теплову енергію, її виробництво, транспортування та постачання, послуги з централізованого опалення і постачання гарячої води, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 01.06.2011 N 869 (далі - Постанова N 869), доповнено новим абзацом такого змісту: "витрати на проведення періодичної повірки, обслуговування і ремонт квартирних засобів обліку теплової енергії, у тому числі їх демонтаж, транспортування та монтаж після повірки, що визначаються відповідно до розрахунку на один квартирний засіб обліку теплової енергії і нараховуються щомісяця споживачеві у складі послуги залежно від кількості таких засобів обліку шляхом додавання плати за проведення періодичної повірки, обслуговування і ремонт квартирних засобів обліку теплової енергії, у тому числі їх демонтаж, транспортування та монтаж після повірки, до загальної вартості послуг".

Приймаючи рішення в частині задоволення позову, суд першої інстанції, з висновком якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що підпункт 2 пункту 2 Постанови N 532 порушують права та інтереси ОСОБА_4 як споживача житлово-комунальних послуг, а також суперечать положенням частини третьої статті 28 Закону України від 11.02.1998 N 113/98-ВР "Про метрологію та метрологічну діяльність" (далі - Закон N 113/98-ВР). Таким чином, на думку судів попередніх інстанцій позов підлягає частковому задоволенню, оспорюваний підпункт 2 пункту 2 Постанови N 532 слід визнати незаконним і нечинним.

Колегія суддів Вищого адміністративного суду України вважає вказаний висновок судів попередніх інстанцій передчасним з огляду на таке.

Згідно з частиною першою статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.

Пунктом 6 частини першої статті 3 КАС України установлено, що адміністративний позов - звернення до адміністративного суду про захист прав, свобод та інтересів або на виконання повноважень у публічно-правових відносинах.

За змістом статті 6 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси. Водночас суб'єктивна оцінка порушення права не є абсолютною. В деяких випадках сам законодавець визначає коло осіб, права яких можуть бути порушені внаслідок бездіяльності, вчинення суб'єктом владних повноважень певних дій чи прийняття актів, правомірно обмежуючи право інших осіб на звернення до суду за захистом порушених прав, свобод або інтересів.

Так, відповідно до частини другої статті 171 КАС України право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб'єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт. Тобто оскаржити такий акт інші особи не можуть.

Отже, захисту в порядку адміністративного судочинства підлягають лише порушені права та інтереси осіб, а задоволенню ті позовні вимоги, які відновлюють порушені права, свободи чи інтереси у сфері публічно-правових відносин.

Виходячи з викладеного, обов'язковою умовою для задоволення позовних вимог ОСОБА_4 у цій справі в частині визнання незаконним підпункту 2 пункту 2 Постанови N 532 є участь позивача у правовідносинах, які вказана оспорювана норма регулює.

Положеннями статті 28 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" визначено, що до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать, зокрема, власні (самоврядні) повноваження, серед яких зазначено встановлення в порядку і межах, визначених законодавством, тарифів на побутові, комунальні (крім тарифів на теплову енергію, централізоване водопостачання та водовідведення, перероблення та захоронення побутових відходів, послуги з централізованого опалення, послуги з централізованого постачання холодної води, послуги з централізованого постачання гарячої води, послуги з водовідведення (з використанням внутрішньобудинкових систем), які встановлюються національною комісією, що здійснює державне регулювання у сфері комунальних послуг), транспортні та інші послуги.

При цьому пунктом 37 частини першої статті 43 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" установлено, що виключно на пленарних засіданнях районної, обласної ради вирішуються питання щодо встановлення тарифів на житлово-комунальні послуги, які надаються підприємствами, що перебувають у спільній власності територіальних громад, представництво інтересів яких здійснює відповідна районна чи обласна рада, а також суб'єктами господарювання, що здійснюють управління (експлуатацію) цілісними майновими комплексами таких підприємств.

Відповідно до частини третьої статті 28 Закону України "Про метрологію та метрологічну діяльність" порядок подання фізичними особами, що не є суб'єктами підприємницької діяльності, - власниками засобів вимірювальної техніки (результати вимірювань якими використовуються для здійснення розрахунків за спожиті для побутових потреб електричну і теплову енергію, газ і воду) на періодичну повірку цих засобів та оплати за роботи, пов'язані з повіркою, встановлюється Кабінетом Міністрів України. Періодична повірка, обслуговування та ремонт (у тому числі демонтаж, транспортування та монтаж) зазначених засобів вимірювальної техніки здійснюються за рахунок підприємств і організацій, які надають послуги з електро-, тепло-, газо- і водопостачання.

З урахуванням вказаних у підпункті 2 пункту 2 Постанови N 532 доповнень пунктом 61 Постанови N 869 визначено, що до складу витрат на збут включаються витрати, безпосередньо пов'язані із збутом послуг, зокрема витрати на проведення періодичної повірки, обслуговування і ремонт квартирних засобів обліку теплової енергії, у тому числі їх демонтаж, транспортування та монтаж після повірки, що визначаються відповідно до розрахунку на один квартирний засіб обліку теплової енергії і нараховуються щомісяця споживачеві у складі послуги залежно від кількості таких засобів обліку шляхом додавання плати за проведення періодичної повірки, обслуговування і ремонт квартирних засобів обліку теплової енергії, у тому числі їх демонтаж, транспортування та монтаж після повірки, до загальної вартості послуг.

З огляду на викладені положення норм права судам попередніх інстанцій необхідно було встановити, яким саме підприємством надаються житлово-комунальні послуги позивачу, чи є він споживачем таких послуг взагалі, а також чи є позивач власником (користувачем) вимірювальної техніки, яких стосуються оспорювані у справі зміни, внесені підпунктом 2 пункту 2 Постанови N 532.

Відповідно до підпункту 3 пункту 4 Положення про Міністерство юстиції України, затвердженого Указом Президента України від 06.04.2011 N 395/2011, Мін'юст України відповідно до покладених на нього завдань серед іншого здійснює правову експертизу проектів законів, інших актів законодавства, які подаються на розгляд Кабінету Міністрів України.

Водночас, посилаючись у своєму рішенні на висновок Міністерства юстиції України за результатами правової експертизи до проекту постанови Кабінету Міністрів України "Про внесення змін до постанови Кабінету Міністрів України від 01 червня 2011 року N 869" від 12.08.2014, суд першої інстанції не дослідив вказаний висновок на предмет відповідності цього проекту постанови актам законодавства, що мають вищу юридичну силу.

Згідно з частиною першою статті 159 КАС України судове рішення повинно бути законним і обґрунтованим.

Оскаржувані судові акти названим вимогам процесуального закону відповідають не в повній мірі.

Відповідно до частини першої статті 70 КАС України належними є докази, які містять інформацію щодо предмету доказування.

Згідно з частиною четвертою статті 70 КАС України обставини, які за законом повинні бути підтверджені певними засобами доказування, не можуть підтверджуватися ніякими іншими засобами доказування, крім випадків, коли щодо таких обставин не виникає спору.

Відповідно до частин четвертої та п'ятої статті 11 КАС України суд вживає передбачені законом заходи, необхідні для з'ясування всіх обставин у справі, у тому числі щодо виявлення та витребування доказів з власної ініціативи. Суд повинен запропонувати особам, які беруть участь у справі, подати докази або з власної ініціативи витребувати докази, яких, на думку суду, не вистачає.

Ураховуючи вказані положення правових норм адміністративного судочинства стосовно принципу офіційного з'ясування всіх обставин у справі та належності доказів, колегія суддів Вищого адміністративного суду України звертає увагу на те, що під час розгляду цієї справи та прийняття рішення по суті суду першої інстанції необхідно з урахуванням викладених вище зауважень встановити обставини, які підтверджують або спростовують те, що позивач дійсно є суб'єктом правовідносин, які регулюються оспорюваною частиною Постанови N 532, дослідити висновок Міністерства юстиції України за результатами правової експертизи до проекту постанови відповідача. Також потрібно встановити, чи оспорюваною у справі частиною Постанови N 532 порушено права саме ОСОБА_4

Крім того, колегія суддів звертає увагу на те, що у разі визнання незаконним, протиправним, скасування індивідуальний акт є таким, що не діє з моменту його прийняття, а нормативно-правовий акт, якщо інше не встановлено законом або не визначено судом, втрачає чинність після набрання законної сили судовим рішенням. Ця правова позиція висловлена Верховним Судом України у постанові від 08.12.2009 у справі N 21-1573 во 09.

Відповідно до пункту 10.2 постанови Пленуму Вищого адміністративного суду України від 20.05.2013 N 7 "Про судове рішення в адміністративній справі" зі змісту статті 162 КАС України випливає, що в разі задоволення позову про визнання протиправним рішення суб'єкта владних повноважень чи його окремих положень суд повинен зазначити про це в судовому рішенні та одночасно застосувати один із встановлених законом способів захисту порушеного права позивача: про скасування або визнання нечинними рішення чи окремих його положень.

При цьому суди повинні мати на увазі, що одночасне застосування обох способів захисту порушеного права - визнання спірного акта нечинним та скасування такого акта - є помилковим.

На вказане суди попередніх інстанцій також не звернули уваги, визнаючи підпункт 2 пункту 2 Постанови N 532 незаконним і нечинним.

З огляду на викладене, доводи касаційної скарги частково заслуговують на увагу, у зв'язку з чим наявні підстави для її часткового задоволення та скасування оскаржуваних судових рішень в частині задоволеного позову з направленням справи на новий судовий розгляд до суду першої інстанції.

Частиною першою статті 220 КАС України визначено, що суд касаційної інстанції перевіряє правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, правової оцінки обставин у справі і не може досліджувати докази, встановлювати та визнавати доведеними обставини, що не були встановлені в судовому рішенні, та вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу.

Згідно з частиною другою статті 227 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, які унеможливили встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи.

Зважаючи на викладене, колегія суддів дійшла висновку, що судами першої та апеляційної інстанцій під час прийняття рішень по суті спору у цій справі було порушено норми процесуального права, що унеможливило встановлення фактичних обставин, які мають значення для правильного вирішення справи.

Керуючись статтями 210 - 231 КАС України, суд касаційної інстанції УХВАЛИВ:

Касаційну скаргу Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, задовольнити частково.

Постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 28 січня 2015 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 31 березня 2015 року в частині задоволеного позову в цій справі скасувати, справу в цій частині направити на новий судовий розгляд до суду першої інстанції.

Ухвала набирає законної сили з моменту проголошення і може бути переглянута Верховним Судом України у строк та у порядку, визначеними статтями 237 - 239-1 Кодексу адміністративного судочинства України.

Головуючий К.В. Конюшко

Судді

Л.Я. Гончар

С.Я. Чалий