ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ

УХВАЛА
30.09.2015 N К/800/19984/15

Про визнання протиправним та скасування розпорядження

Вищий адміністративний суд України у складі колегії суддів: головуючого судді-доповідача Конюшка К.В. суддів Розваляєвої Т.С., Чалого С.Я. за участю: секретаря Маджар О.М. представника позивача Куженського С.М. представника відповідача Грабовської А.О. представника третьої особи неприбуття зглянувши у відкритому судовому засіданні касаційну скаргу Кабінету Міністрів України на постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 09 лютого 2015 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 15 квітня 2015 року у справі N 826/18330/14 за позовом адвокатського об'єднання "Головань і партнери" до Кабінету Міністрів України третя особа Товариство з обмеженою відповідальністю "Укрспецмаш" про визнання протиправним та скасування розпорядження ВСТАНОВИВ:

У листопаді 2014 року адвокатське об'єднання "Головань і партнери" звернулось до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Кабінету Міністрів України про визнання нечинним розпорядження відповідача від 05.11.2014 N 1079-р "Про зупинення дії розпорядження Кабінету Міністрів України від 30 жовтня 2014 року N 1053", зобов'язання КМ України відповідно до пункту 5 статті 11 Закону України "Про тимчасові заходи на період проведення антитерористичної операції" (далі - Закон N 1669) затвердити перелік населених пунктів, на території яких здійснювалася антитерористична операція, розпочата відповідно до Указу Президента України від 14.04.2014 N 405/2014 "Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 13.04.2014 "Про невідкладні заходи щодо подолання терористичної загрози і збереження територіальної цілісності України", у період з 14.04.2014 до її закінчення.

Постановою Окружного адміністративного суду міста Києва від 09.02.2015, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 15.04.2015, адміністративний позов задоволено частково. Визнано нечинним розпорядження КМ України від 05.11.2014 N 1079-р "Про зупинення дії розпорядження КМ України від 30.10.2014 р. N 1053". У задоволенні іншої частини позовних вимог відмовлено.

Не погоджуючись зі вказаними рішеннями судів попередніх інстанцій в частині задоволеного позову, КМ України оскаржив їх у цій частині в касаційному порядку.

У касаційній скарзі скаржник просив скасувати рішення судів першої та апеляційної інстанцій в частині задоволеного позову з мотивів порушення цими судами норм матеріального та процесуального права, прийняти в цій частині нове рішення - про відмову у задоволенні позову.

Касаційна скарга обґрунтована серед іншого тим, що питання прийняття КМ України рішення щодо затвердження відповідного переліку населених пунктів, а також скасування чи зупинення такого рішення належить до дискреційних повноважень Уряду.

У своїх запереченнях на касаційну скаргу адвокатське об'єднання "Головань і партнери" просило залишити цю скаргу без задоволення.

Згідно з частиною другою статті 220 Кодексу адміністративного судочинства (далі - КАС) України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій у межах касаційної скарги, але при цьому може встановлювати порушення норм матеріального чи процесуального права, на які не було посилання в касаційній скарзі.

Заслухавши суддю-доповідача, пояснення присутніх у судовому засіданні осіб, розглянувши та обговоривши доводи касаційної скарги, перевіривши матеріали справи і правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права, судова колегія дійшла висновку про те, що касаційна скарга підлягає частковому задоволенню з огляду на таке.

Як установлено судами попередніх інстанцій, адвокатське об'єднання "Головань і партнери" взято на облік платника єдиного внеску в У ПФУ у Калінінському районі м. Донецька, про що видано повідомлення про взяття на облік платника єдиного внеску від 29.11.2012 N 5858 та довідку про взяття на облік платника податків від 21.11.2012 N 1115/10/18-2-213-2. Відповідно до копії витягу з Єдиного державного реєстру юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців, місцезнаходженням адвокатського об'єднання "Головань і партнери", станом на дату звернення до суду, було м. Донецьк, Калінінський район, проспект Ілліча, будинок 21-а.

30.10.2014 КМ України прийнято розпорядження КМ України від 30.10.2014 N 1053-р "Про затвердження переліку населених пунктів, на території яких здійснювалася антитерористична операція" (далі - Розпорядження N 1053-р), яким було затверджено Перелік населених пунктів, на території яких здійснювалась антитерористична операція.

05.11.2014 КМ України прийнято розпорядження КМ України від 05.11.2014 N 1079-р "Про зупинення дії розпорядження КМ України від 30.10.2014 р. N 1053" (далі - Розпорядження N 1079-р), яким було зупинено дію Розпорядження N 1053-р.

Вважаючи прийняте КМ України Розпорядження N 1079-р протиправним, позивач звернувся з цим позовом до адміністративного суду за захистом своїх прав та законних інтересів.

Приймаючи рішення в частині задоволення позову, суд першої інстанції, з висновком якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що КМ України не наділений повноваженнями зупиняти дію власних розпоряджень, тоді як оспорюваний у справі акт відповідача порушує права та законні інтереси адвокатського об'єднання "Головань і партнери".

Колегія суддів Вищого адміністративного суду України вважає вказаний висновок судів попередніх інстанцій передчасним з огляду на таке.

Законом України від 02.09.2014 N 1669-VII "Про тимчасові заходи на період проведення антитерористичної операції" (далі - Закон N 1669) розділ VIII Прикінцевих та перехідних положень Закону України 08.07.2010 N 2464-VI "Про збір та облік єдиного внеску на загальнообов'язкове державне соціальне страхування" (далі - Закон N 2464) доповнений пунктом 9-3, який передбачає, що платники єдиного внеску, визначені статтею 4 Закону N 2464, які перебувають на обліку в органах доходів і зборів, розташованих на території населених пунктів, визначених переліком, зазначеним у статті 2 Закону N 1669, де проводилася антитерористична операція, розпочата відповідно до Указу Президента України від 14.04.2014 N 405/2014 "Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 13 квітня 2014 року "Про невідкладні заходи щодо подолання терористичної загрози і збереження територіальної цілісності України", звільняються від виконання своїх обов'язків, визначених частиною другою статті 6 Закону N 2464, на період з 14 квітня 2014 року до закінчення антитерористичної операції або військового чи надзвичайного стану.

Пунктом 5 статті 11 Закону N 1669 передбачено обов'язок Кабінету Міністрів України у десятиденний строк з дня опублікування цього Закону затвердити перелік населених пунктів, на території яких здійснювалася антитерористична операція, розпочата відповідно до Указу Президента України від 14.04.2014 N 405/2014 "Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 13 квітня 2014 року "Про невідкладні заходи щодо подолання терористичної загрози і збереження територіальної цілісності України" у період з 14 квітня 2014 року до її закінчення.

Згідно з додатком до розпорядження Кабінету Міністрів України від 30.10.2014 N 1053-р, до зазначених населених пунктів належить м. Донецьк.

Зважаючи на викладене, адвокатське об'єднання "Головань і партнери" вважає, що є суб'єктом правовідносин, до яких застосовано оспорюване у справі розпорядження, оскільки внаслідок його прийняття у нього немає можливості застосувати положення пункту 9-3 розділу VIII Закону N 2464 щодо звільнення від виконання обов'язків, визначених частиною другою статті 6 цього Закону.

Згідно із частиною першою статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.

Частиною першою статті 6 КАС України передбачено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси.

Відповідно до частини другої статті 171 КАС України право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб'єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт.

Таким чином адміністративне судочинство спрямоване на захист саме порушених прав осіб у сфері публічно-правових відносин, тобто для відновлення порушеного права в зв'язку із прийняттям рішення суб'єктом владних повноважень особа повинна довести, яким чином відбулось порушення її прав.

Аналіз наведених норм дає підстави дійти висновку, що обов'язковою умовою визнання акта недійсним є порушення у зв'язку з прийняттям відповідного акта прав та охоронюваних законом інтересів позивача у справі, а також невідповідність його вимогам чинного законодавства та/або визначеній законом компетенції органу, який видав цей акт.

Відповідно до статті 2 Закону N 2464 його дія поширюється на відносини, що виникають під час провадження діяльності, пов'язаної із збором та веденням обліку єдиного внеску. Дія інших нормативно-правових актів може поширюватися на зазначені відносини лише у випадках, передбачених цим Законом, або в частині, що не суперечить цьому Закону.

Згідно з частиною другою статті 6 Закону N 2464 платник єдиного внеску зобов'язаний, зокрема, своєчасно та в повному обсязі нараховувати, обчислювати і сплачувати єдиний внесок; вести облік виплат (доходу) застрахованої особи та нарахування єдиного внеску за кожним календарним місяцем і календарним роком, зберігати такі відомості в порядку, передбаченому законодавством; виконувати інші вимоги, передбачені цим Законом.

З метою забезпечення підтримки суб'єктів господарювання, що здійснюють діяльність на території проведення антитерористичної операції, та осіб, які проживають у зоні проведення антитерористичної операції або переселилися з неї під час її проведення прийнято Закон N 1669.

Частиною четвертою статті 11 Закону N 1669 передбачено внесення змін до Закону N 2464, а саме розділ VIII "Прикінцеві та перехідні положення" доповнено пунктом 9-3 такого змісту:

"Платники єдиного внеску, визначені статтею 4 Закону України "Про збір та облік єдиного внеску на загальнообов'язкове державне соціальне страхування", які перебувають на обліку в органах доходів і зборів, розташованих на території населених пунктів, визначених переліком, зазначеним у статті 2 Закону України "Про тимчасові заходи на період проведення антитерористичної операції", де проводилася антитерористична операція, розпочата відповідно до Указу Президента України "Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 13 квітня 2014 року "Про невідкладні заходи щодо подолання терористичної загрози і збереження територіальної цілісності України" від 14.04.2014 р. N 405/2014, звільняються від виконання своїх обов'язків, визначених частиною другою статті 6 Закону України "Про збір та облік єдиного внеску на загальнообов'язкове державне соціальне страхування", на період з 14 квітня 2014 року до закінчення антитерористичної операції або військового чи надзвичайного стану.

Підставою для такого звільнення є заява платника єдиного внеску, яка подається ним до органу доходів і зборів за основним місцем обліку або за місцем його тимчасового проживання у довільній формі не пізніше тридцяти календарних днів, наступних за днем закінчення антитерористичної операції.

Відповідальність, штрафні та фінансові санкції, передбачені цим Законом за невиконання обов'язків платника єдиного внеску в період з 14 квітня 2014 року до закінчення антитерористичної операції, до платників єдиного внеску, зазначених у цьому пункті, не застосовуються.

Недоїмка, що виникла у платників єдиного внеску, які перебувають на обліку в органах доходів і зборів, розташованих на території населених пунктів, визначених переліком, зазначеним у статті 2 Закону України "Про тимчасові заходи на період проведення антитерористичної операції", де проводилася антитерористична операція, розпочата відповідно до Указу Президента України "Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 13 квітня 2014 року "Про невідкладні заходи щодо подолання терористичної загрози і збереження територіальної цілісності України" від 14 квітня 2014 року N 405/2014, визнається безнадійною та підлягає списанню в порядку, передбаченому Податковим кодексом України для списання безнадійного податкового боргу".

Водночас, у статті 10 Закону N 1669 передбачено, що протягом терміну дії цього Закону єдиним належним та достатнім документом, що підтверджує настання обставин непереборної сили (форс-мажору), що мали місце на території проведення антитерористичної операції, як підстави для звільнення від відповідальності за невиконання (неналежного виконання) зобов'язань, є сертифікат Торгово-промислової палати України.

Крім того, відповідно до статті 101 Податкового кодексу України та наказу Міністерства доходів і зборів України від 10.10.2013 N 577 "Про затвердження Порядку списання безнадійного податкового боргу платників податків", документом-підставою для прийняття керівником (заступником керівника) контролюючого органу рішення про списання безнадійного боргу, що виник внаслідок обставин непереборної сили (форс-мажорних обставин), є відповідний сертифікат (висновок) Торгово-промислової палати України, що засвідчує настання форс-мажорних обставин у податкових правовідносинах та використовується при списанні безнадійного податкового боргу відповідно до статті 101 Податкового кодексу України.

Аналіз викладених норм права дає підстави для висновку про те, що саме по собі включення того чи іншого населеного пункту до переліку населених пунктів, на території яких здійснювалась антитерористична операція, не є безумовною підставою для невиконання чи виконання не в повному обсязі платниками єдиного внеску своїх обов'язків, передбачених частиною другою статті 6 Закону N 2464.

Так, питання щодо умов та порядку сплати єдиного внеску врегульовані Законом N 2464, в силу пункту 9-3 Розділу VIII якого, адвокатське об'єднання "Головань і партнери" може бути звільнене від обов'язку виконання положень частини другої статті 6 цього Закону за умови дотримання відповідної процедури, яка полягає у наданні документа, що підтверджує настання обставин непереборної сили (форс-мажору), які мали місце на території проведення антитерористичної операції, як підстави для звільнення від відповідальності за невиконання (неналежне виконання) зобов'язань, а саме - є сертифіката Торгово-промислової палати України.

Як вже було зазначено, адміністративне судочинство спрямоване на захист саме порушених прав осіб у сфері публічно-правових відносин, тобто для відновлення порушеного права позивача в зв'язку із прийняттям рішення суб'єктом владних повноважень особа, учасник регульованих таким рішенням відносин, повинна довести, яким чином відбулось порушення її прав.

Таким чином, відсутність порушеного права, встановленого при розгляді справи по суті, є підставою для прийняття судом рішення про відмову в позові.

Згідно з частиною першою статті 159 КАС України судове рішення повинно бути законним і обґрунтованим.

Оскаржувані судові акти названим вимогам процесуального закону відповідають не в повній мірі.

Відповідно до частини першої статті 70 КАС України належними є докази, які містять інформацію щодо предмету доказування.

Згідно з частиною четвертою статті 70 КАС України обставини, які за законом повинні бути підтверджені певними засобами доказування, не можуть підтверджуватися ніякими іншими засобами доказування, крім випадків, коли щодо таких обставин не виникає спору.

Відповідно до частин четвертої та п'ятої статті 11 КАС України суд вживає передбачені законом заходи, необхідні для з'ясування всіх обставин у справі, у тому числі щодо виявлення та витребування доказів з власної ініціативи. Суд повинен запропонувати особам, які беруть участь у справі, подати докази або з власної ініціативи витребувати докази, яких, на думку суду, не вистачає.

Ураховуючи вказані положення правових норм адміністративного судочинства стосовно принципу офіційного з'ясування всіх обставин у справі та належності доказів, колегія суддів Вищого адміністративного суду України звертає увагу на те, що під час розгляду цієї справи та прийняття рішення по суті суду першої інстанції необхідно з урахуванням викладених вище висновків і мотивів суду касаційної інстанції встановити обставини, які підтверджують або спростовують те, що оспорюваним Розпорядженням N 1079-р дійсно було порушено права чи інтереси саме адвокатського об'єднання "Головань і партнери". Тобто слід встановити, чи у зв'язку з прийняттям Розпорядження N 1079-р позивач дійсно був позбавлений можливості скористатись передбаченими Законом N 1669 пільгами в установленому законодавством України порядку.

З огляду на викладене, доводи касаційної скарги частково заслуговують на увагу, у зв'язку з чим наявні підстави для її часткового задоволення та скасування оскаржуваних судових рішень в частині задоволеного позову з направленням справи на новий розгляд в цій частині до суду першої інстанції.

Частиною першою статті 220 КАС України визначено, що суд касаційної інстанції перевіряє правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, правової оцінки обставин у справі і не може досліджувати докази, встановлювати та визнавати доведеними обставини, що не були встановлені в судовому рішенні, та вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу.

Згідно з частиною другою статті 227 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, які унеможливили встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи.

Зважаючи на викладене, колегія суддів дійшла висновку, що судами першої та апеляційної інстанцій під час прийняття рішень по суті спору у цій справі було порушено норми процесуального права, що унеможливило встановлення фактичних обставин, які мають значення для правильного вирішення справи.

Керуючись статтями 210 - 231 КАС України, суд касаційної інстанції ухвалив:

Касаційну скаргу Кабінету Міністрів України задовольнити частково.

Постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 09 лютого 2015 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 15 квітня 2015 року в частині задоволеного позову в цій справі скасувати, а справу в цій частині направити на новий судовий розгляд до суду першої інстанції.

Ухвала набирає законної сили з моменту проголошення і може бути переглянута Верховним Судом України у строк та у порядку, визначеними статтями 237 - 239-1 Кодексу адміністративного судочинства України.

Головуючий К.В. Конюшко

Судді

Т.С. Розваляєва

С.Я. Чалий