ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД МІСТА КИЄВА

ПОСТАНОВА
05.03.2015 р. N 826/14431/14

Про визнання протиправною бездіяльності

Окружний адміністративний суд міста Києва у складі: головуючого - судді Кротюка О. В. розглянув у письмовому проваджені адміністративну справу за позовом Громадської організації "Всеукраїнська спілка працівників торгівлі та послуг "ТРУДОВА СПІВДРУЖНІСТЬ" до Виконавчого органу Київської міської ради (Київська міська державна адміністрація), Київської міської ради про визнання протиправною бездіяльності, скасування рішення.

Обставини справи:

До Окружного адміністративного суду міста Києва звернулась ГО "Всеукраїнська спілка працівників торгівлі та послуг "ТРУДОВА СПІВДРУЖНІСТЬ" з позовом до Виконавчого органу Київської міської ради (КМДА), Київського міського голови, Київської міської ради про визнання протиправною бездіяльності, зобов'язання вчинити певні дії, скасування рішення.

Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 05.03.2015 року задоволено клопотання позивача про часткову відмову від позову щодо вимог за пунктами 2, 5, 8, які стосувалися Київського міського голови за наслідком чого прийнято відмову та закрито провадження в цій частині.

Відтак, позивач просить суд:

- визнати бездіяльність виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) щодо залишення без розгляду пропозицій та зауважень ГО "Трудова Співдружність" від 17.07.2014 (вих. N 430) до проекту рішення Київської міської ради "Про внесення змін до рішення Київської міської ради від 24.02.2011 N 56/5443 "Про затвердження Порядку визначення обсягів пайової участі (внеску) власників тимчасових споруд торговельного, побутового, соціально-культурного чи іншого призначення для здійснення підприємницької діяльності, засобів пересувної дрібно роздрібної торговельної мережі в утриманні об'єктів благоустрою м. Києва та внесення змін до деяких рішень Київської міської ради", протиправною;

- визнати бездіяльність виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації" щодо не підготовки аналізу регуляторного впливу відносно норм проекту рішення Київської міської ради "Про внесення змін до рішення Київської міської ради від 24.02.2011 N 56/5443 "Про затвердження Порядку визначення обсягів пайової участі (внеску) власників тимчасових споруд торговельного, побутового, соціально-культурного чи іншого призначення для здійснення підприємницької діяльності засобів пересувної дрібно роздрібної торговельної мережі в утриманні об'єктів благоустрою м. Києва та внесення змін до деяких рішень Київської міської ради", якими регулюються питання сплати пайових внесків підприємцями, що здійснюють роздрібну торгівлю через стаціонарні тимчасові споруди для провадження підприємницької діяльності, протиправною;

- визнати бездіяльність Київської міської ради щодо внесення на розгляд сесії від 04.09.2014 проекту рішення Київської міської ради "Про внесення змін до рішення Київської міської ради від 24.02.2011 N 56/5443 "Про затвердження Порядку визначення обсягів пайової участі (внеску) власників тимчасових споруд торговельного, побутового, соціально-культурного чи іншого призначення для здійснення підприємницької діяльності, засобів пересувної дрібно роздрібної торговельної мережі в утриманні об'єктів благоустрою м. Києва та внесення змін до деяких рішень Київської міської ради", без аналізу регуляторного впливу щодо норм проекту, спрямованих на вирішення питань сплати пайової участі (внесків) підприємцями, що здійснюють роздрібну торгівлю через стаціонарні тимчасові споруди для провадження підприємницької діяльності, протиправною;

- скасувати рішення Київської міської ради від 04.09.2014 "Про внесення змін до рішення Київської міської ради від 24.02.2011 N 56/5443 "Про затвердження Порядку визначення обсягів пайової участі (внеску) власників тимчасових споруд торговельного, побутового, соціально-культурного чи іншого призначення для здійснення підприємницької діяльності, засобів пересувної дрібно роздрібної торговельної мережі в утриманні об'єктів благоустрою м. Києва та внесення змін до деяких рішень Київської міської ради";

- зобов'язати виконавчий орган Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) відповідно до ст. 9 ЗУ "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" розглянути пропозиції та зауваження ГО "Трудова Співдружність" від 17.07.2014 (вих. N 430) до проекту рішення Київської міської ради "Про внесення змін до рішення Київської міської ради від 24.02.2011 N 56/5443 "Про затвердження Порядку визначення обсягів пайової участі (внеску) власників тимчасових споруд торговельного, побутового, соціально-культурного чи іншого призначення для здійснення підприємницької діяльності, засобів пересувної дрібнороздрібної торговельної мережі в утриманні об'єктів благоустрою м. Києва та внесення змін до деяких рішень Київської міської ради".

Відповідачі заперечили проти позовних вимог, з підстав, викладених у письмовому запереченні, долученому до матеріалів справи.

На підставі ч. 6 ст. 128 КАС України судом ухвалено про розгляд справи в порядку письмового провадження.

Розглянувши подані позивачем та відповідачами документи і матеріали, заслухавши пояснення представників сторін, всебічно і повно з'ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтується позов, об'єктивно оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, Окружний адміністративний суд міста Києва встановив:

Київською міською радою від 4 вересня 2014 року за N 62/62 прийнято рішення "Про внесення змін до рішення Київської міської ради від 24 лютого 2011 року N 56/5443 "Про затвердження Порядку визначення обсягів пайової участі (внеску) власників тимчасових споруд торговельного, побутового, соціально-культурного чи іншого призначення для здійснення підприємницької діяльності, засобів пересувної дрібнороздрібної торговельної мережі в утриманні об'єктів благоустрою м. Києва та внесення змін до деяких рішень Київської міської ради" та деяких рішень Київської міської ради" (далі - оскаржуване рішення).

Позивач не погоджується з оскаржуваним рішенням, оскільки: не було розглянуто пропозиції і зауваження ГО "Всеукраїнська спілка працівників торгівлі та послуг "ТРУДОВА СПІВДРУЖНІСТЬ" від 17.07.2014 року N 430 на проект оскаржуваного рішення; відсутній аналіз регуляторного впливу відносно норм проекту, які спрямовані на вирішення питань сплати пайової участі підприємцями, що здійснюють роздрібну торгівлю через стаціонарні ТС.

Стаття 161 КАС України встановлює, що під час прийняття постанови суд вирішує, зокрема:

1) чи мали місце обставини, якими обґрунтовувалися вимоги та заперечення, та якими доказами вони підтверджуються;

2) чи є інші фактичні дані, які мають значення для вирішення справи, та докази на їх підтвердження.

У відповідності до положень частини 1 статті 69 КАС України доказами в адміністративному судочинстві є будь-які фактичні дані, на підставі яких суд встановлює наявність або відсутність обставин, що обґрунтовують вимоги і заперечення осіб, які беруть участь у справі, та інші обставини, що мають значення для правильного вирішення справи. Ці дані встановлюються судом на підставі пояснень сторін, третіх осіб та їхніх представників, показань свідків, письмових і речових доказів, висновків експертів.

Згідно положень статті 86 КАС України суд оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об'єктивному дослідженні. Ніякі докази не мають для суду наперед встановленої сили. Суд оцінює належність, допустимість, достовірність кожного доказу окремо, а також достатність і взаємний зв'язок доказів у їх сукупності.

Вирішуючи спір по суті, суд виходить з наступного.

У відповідності до положень статті 1 Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" (N 1160-IV від 11.09.2003, далі - Закон) державна регуляторна політика у сфері господарської діяльності - це напрям державної політики, спрямований на вдосконалення правового регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб'єктами господарювання, недопущення прийняття економічно недоцільних та неефективних регуляторних актів, зменшення втручання держави у діяльність суб'єктів господарювання та усунення перешкод для розвитку господарської діяльності, що здійснюється в межах, у порядку та у спосіб, що встановлені Конституцією та законами України.

Регуляторний акт - це:

- прийнятий уповноваженим регуляторним органом нормативно-правовий акт, який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб'єктами господарювання;

- прийнятий уповноваженим регуляторним органом інший офіційний письмовий документ, який встановлює, змінює чи скасовує норми права, застосовується неодноразово та щодо невизначеного кола осіб і який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб'єктами господарювання, незалежно від того, чи вважається цей документ відповідно до закону, що регулює відносини у певній сфері, нормативно-правовим актом.

Регуляторна діяльність - діяльність, спрямована на підготовку, прийняття, відстеження результативності та перегляд регуляторних актів, яка здійснюється регуляторними органами, фізичними та юридичними особами, їх об'єднаннями, територіальними громадами в межах, у порядку та у спосіб, що встановлені Конституцією України, цим Законом та іншими нормативно-правовими актами.

Громадяни, суб'єкти господарювання, їх об'єднання та наукові установи, а також консультативно-дорадчі органи, що створені при органах державної влади та органах місцевого самоврядування і представляють інтереси громадян та суб'єктів господарювання, мають право, зокрема: подавати зауваження та пропозиції щодо оприлюднених проектів регуляторних актів, брати участь у відкритих обговореннях питань, пов'язаних з регуляторною діяльністю (ст. 6 Закону).

Усі зауваження і пропозиції щодо проекту регуляторного акта та відповідного аналізу регуляторного впливу, одержані протягом встановленого строку, підлягають обов'язковому розгляду розробником цього проекту. За результатами цього розгляду розробник проекту регуляторного акта повністю чи частково враховує одержані зауваження і пропозиції або мотивовано їх відхиляє (ст. 9 Закону).

Доводи позивача щодо не розгляду його пропозицій і зауважень судом не приймаються, оскільки такі були розглянути за наслідком розгляду звернення позивача від 17.07.2014 року N 431, до якого було долучено копію звернення позивача від 17.07.2014 року N 430 разом з додатками до нього. Доказом вказаного є матеріали справи (т. 1 а. с. 169 - 173) та копія відповіді Департаменту містобудування та архітектури ВО КМР (КМДА) від 04.08.2014 N 7719/0/16-2/27-14 (т. 1. а. с. 174 - 176), який, згідно повідомлення на сайті КМДА від 04 липня 2014 (т. 1. а. с. 11) року є головним розробником оскаржуваного регуляторного акта. Таким чином, вимоги пункту 1, 7 позовних вимог за вказаних обставин, задоволенню не підлягають.

Поряд з цим стаття 9 Закону встановлює, що кожен проект регуляторного акта оприлюднюється з метою одержання зауважень і пропозицій від фізичних та юридичних осіб, їх об'єднань.

Про оприлюднення проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень і пропозицій розробник цього проекту повідомляє у спосіб, передбачений статтею 13 цього Закону.

У випадках, встановлених цим Законом, може здійснюватися повторне оприлюднення проекту регуляторного акта.

Проект регуляторного акта разом із відповідним аналізом регуляторного впливу оприлюднюється у спосіб, передбачений статтею 13 цього Закону, не пізніше п'яти робочих днів з дня оприлюднення повідомлення про оприлюднення цього проекту регуляторного акта.

Статтею 40 Регламенту Київської міської ради (затверджено рішенням КМР 14.07.2011 N 383/5770) врегульовано питання розгляду і прийняття Київрадою регуляторних актів.

Так, суб'єкт подання проекту регуляторного акта у формі проекту рішення Київради, перед поданням його на розгляд Київради, у встановлені Законом України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" строки розміщує на офіційному веб-сайті Київської міської влади (www.kmv.gov.ua) відповідний проект рішення, пояснювальну записку до нього, аналіз регуляторного впливу та повідомлення про оприлюднення з метою одержання зауважень і пропозицій.

Кожен проект регуляторного акта, внесений на розгляд Київради, направляється постійній комісії Київради, до функціональної спрямованості якої належить питання реалізації державної регуляторної політики, для надання експертного висновку про відповідність проекту регуляторного акта положенням Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності", зокрема принципам державної регуляторної політики і вимогам щодо підготовки аналізу регуляторного впливу.

На розгляд пленарного засідання Київради не вносяться проекти регуляторних актів, які не пройшли регуляторної процедури, визначеної Законом України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності", не були розглянуті постійною комісією Київради, до функціональної спрямованості якої належить питання реалізації державної регуляторної політики.

План діяльності Київради з підготовки проектів регуляторних актів та змін до нього оприлюднюється у газеті Київської міської ради "Хрещатик" та на офіційному веб-сайті Київської міської влади (www.kmv.gov.ua) розробником цих проектів з метою одержання зауважень і пропозицій до внесення проектів на розгляд пленарного засідання сесії Київради.

Як встановлено судом з матеріалів справи, 4 липня 2014 року було оприлюднено проект оскаржуваного рішення, повідомлення про його оприлюднення та аналіз регулятивного впливу (т. 1. а. с. 11 - 21).

Як вбачається зі змісту повідомлення про оприлюднення метою проекту рішення є: приведення рішення Київської міської ради від 24 лютого 2011 року N 56/5443 у відповідність до вимог чинного законодавства, вирішення питань сплати пайової участі (внеску) в утриманні об'єктів благоустрою м. Києва під час здійснення роздрібної торгівлі через дрібнороздрібну торговельну мережу шляхом використання автомагазинів, автокафе (автокав'ярень), авторозвозок, автоцистерн, майданчиків для харчування біля стаціонарних закладів ресторанного господарства в місті Києві, спрощення та удосконалення процедури укладання договорів щодо пайової участі в утриманні об'єкта благоустрою шляхом використання порталу містобудівного кадастру м. Києва.

Згідно з п. 1 (визначення проблеми, яку передбачається розв'язати шляхом державного регулювання) аналізу регуляторного впливу (т. 1. а. с. 19) проект рішення направлено на приведення у відповідність до вимог чинного законодавства, вирішення питань сплати пайової участі (внеску) в утриманні об'єктів благоустрою м. Києва під час здійснення роздрібної торгівлі через дрібнороздрібну торговельну мережу шляхом використання автомагазинів, автокафе (автокав'ярень), авторозвозок, автоцистерн, майданчиків для харчування біля стаціонарних закладів ресторанного господарства в місті Києві.

Поряд з цим п. 5 аналізу регуляторного впливу (т. 1. а. с. 10) (Обґрунтування можливості досягнення визначених цілей у разі прийняття регуляторного акта) встановлено, що проект рішення спрямований на приведення рішення Київської міської ради від 24 лютого 2011 року 56/5443 у відповідність до вимог чинного законодавства, вирішення питань сплати пайової участі (внеску) в утриманні об'єктів благоустрою м. Києва під час здійснення роздрібної торгівлі через дрібнороздрібну торговельну мережу шляхом використання автомагазинів, автокафе (автокав'ярень), авторозвозок, автоцистерн, майданчиків для харчування біля стаціонарних закладів ресторанного господарства в місті Києві.

Окрім того, пунктом 6 аналізу регуляторного впливу (визначення очікуваних результатів прийняття акта) передбачає, що ухвалення проекту рішення матиме своїм наслідком приведення рішення Київської міської ради від 24 лютого 2011 року 56/5443 у відповідність до вимог чинного законодавства, вирішення питань сплати пайової участі (внеску) в утриманні об'єктів благоустрою м. Києва під час здійснення роздрібної торгівлі через дрібнороздрібну торговельну мережу шляхом використання автомагазинів, автокафе (автокав'ярень), авторозвозок, автоцистерн, майданчиків для харчування біля стаціонарних закладів ресторанного господарства в місті Києві.

Як вбачається з пункту 1 оскаржуваного рішення Київською міською радою було вирішено: внести до рішення Київської міської ради від 24 лютого 2011 року N 56/5443 "Про затвердження Порядку визначення обсягів пайової участі (внеску) власників тимчасових споруд торговельного, побутового, соціально-культурного чи іншого призначення для здійснення підприємницької діяльності, засобів пересувної дрібнороздрібної торговельної мережі в утриманні об'єктів благоустрою міста Києва та внесення змін до деяких рішень Київської міської ради" такі зміни:

1.1. Заголовок та пункт 1 рішення після слів "засобів пересувної дрібнороздрібної торговельної мережі" доповнити словами "власників (користувачів) майданчиків для харчування біля стаціонарних закладів ресторанного господарства".

1.2. Додаток до рішення викласти в новій редакції, що додається.

Вказаний у пункті 1.2 оскаржуваного рішення додаток є Порядком, який визначає механізм залучення пайової участі (внеску) власників тимчасових споруд торговельного, побутового, соціально-культурного чи іншого призначення для здійснення підприємницької діяльності, засобів пересувної дрібнороздрібної торговельної мережі, майданчиків для харчування біля стаціонарних закладів ресторанного господарства в утриманні об'єктів благоустрою міста Києва з урахуванням впливу безпосередньо на об'єкти благоустрою та оцінки соціально-економічного значення тимчасових споруд торговельного, побутового, соціально-культурного чи іншого призначення для здійснення підприємницької діяльності, засобів пересувної дрібнороздрібної торговельної мережі, майданчиків для харчування біля стаціонарних закладів ресторанного господарства для міста незалежно від форм власності.

Аналіз редакції вказаного порядку до рішення Київської міської ради 24.02.2011 N 56/5443 та в редакції оскаржуваного рішення дає підстави суду дійти до висновку, що, по-перше, ці редакції є істотно різними за своїм змістом, по-друге, містять правове регулювання механізму залучення пайової участі (внеску) не тільки власників засобів пересувної дрібнороздрібної торговельної мережі, а й власників тимчасових споруд торговельного, побутового, соціально-культурного чи іншого призначення для здійснення підприємницької діяльності, майданчиків для харчування біля стаціонарних закладів ресторанного господарства.

Зазначене дає підстави дійти суду до висновку, що аналіз регуляторного впливу не містить в собі питань, які стосуються власників тимчасових споруд торговельного, побутового, соціально-культурного чи іншого призначення для здійснення підприємницької діяльності, майданчиків для харчування біля стаціонарних закладів ресторанного господарства.

Вказане не відповідає вимогам положенню абз. 4 ст. 8 Закону у відповідності до якого розробник проекту регуляторного акта при підготовці аналізу регуляторного впливу повинен визначити та проаналізувати проблему, яку пропонується розв'язати шляхом державного регулювання господарських відносин, а також оцінити важливість цієї проблеми.

Іншими словами, аналіз регуляторного впливу не містить такої проблеми як залучення пайової участі (внеску) власників й власників тимчасових споруд торговельного, побутового, соціально-культурного чи іншого призначення для здійснення підприємницької діяльності, майданчиків для харчування біля стаціонарних закладів ресторанного господарств та її оцінки у відповідності до положень ст. 8 Закону.

Таким чином суд погодиться з доводами позивача щодо недотримання вимог ст. ст. 8, 9 Закону в частині, що стосується оприлюднення аналізу регуляторного впливу проекту рішення.

Пунктом 3.3 Рішення Конституційного Суду України (від 12 лютого 2002 року N 3-рп/2002, Справа N 1-7/2002) зазначено, що проблема дотримання парламентських процедур та наслідків їх порушення, про що йдеться в конституційному поданні, неодноразово досліджувалася Конституційним Судом України (Рішення від 3 грудня 1998 року N 17-рп/98 у справі про утворення фракцій у Верховній Раді України; Ухвала від 27 червня 2000 року N 2-уп/2000 у справі щодо "визнання неконституційними актів, прийнятих на засіданні частини народних депутатів України у приміщенні "Українського дому" 21 січня та 1 лютого 2000 року).

Стосовно цього питання Конституційний Суд України констатував, що згідно зі статтею 152 Конституції України закони та інші правові акти визнаються неконституційними, якщо було порушено встановлену Конституцією України процедуру їх розгляду, ухвалення або набрання ними чинності. Ця умова стосується і парламенту, порядок роботи якого визначається законом про Регламент Верховної Ради України (стаття 82 Конституції України).

Суд відзначить, що вказане стосується і підзаконних нормативно-правових актів, в тому числі і тих, які мають регуляторний характер.

Суд може визнати нормативно-правовий акт незаконним чи таким, що не відповідає правовому акту вищої юридичної сили, повністю або в окремій його частині (ч. 8 ст. 171 КАС України).

Порушення процедури прийняття регуляторного акта, яка встановлена законом, зумовлює наявність підстав для визнання нормативно-правового акта незаконним.

Вимога про скасування оскаржуваного рішення судом відхиляється з підстав неналежного способу захисту порушеного права, оскільки предметом оскарження є регуляторній акт, який за своїм змістом має нормативно-правовий характер.

А тому суд застосує ч. 2 ст. 11 КАС України та вийде за межі позовних вимог шляхом використання належного процесуального інструменту, передбаченого ст. 171 КАС України (т. 1 а. с. 56).

Оскільки позовні вимоги стосуються по суті частини оскаржуваного рішення, а саме: порядку визначення обсягів пайової участі (внеску) власників тимчасових споруд торговельного, побутового, соціально-культурного чи іншого призначення для здійснення підприємницької діяльності, засобів пересувної дрібнороздрібної торговельної мережі, власників (користувачів) майданчиків для харчування біля стаціонарних закладів ресторанного господарства в утриманні об'єктів благоустрою міста Києва, то суд вважає необхідним визнати незаконним рішення Київської міської ради від 4 вересня 2014 року за N 62/62 "Про внесення змін до рішення Київської міської ради від 24 лютого 2011 року N 56/5443 "Про затвердження Порядку визначення обсягів пайової участі (внеску) власників тимчасових споруд торговельного, побутового, соціально-культурного чи іншого призначення для здійснення підприємницької діяльності, засобів пересувної дрібнороздрібної торговельної мережі в утриманні об'єктів благоустрою м. Києва та внесення змін до деяких рішень Київської міської ради" та деяких рішень Київської міської ради" лише в частині підпункту 1.2 пункту 1.

Вимоги позивача щодо бездіяльності виконавчого органу Київської міської ради суд відхиляє, оскільки з огляду на вказане вище, це є не є належним способом захисту порушених інтересів. Недоліки оформлення аналізу регуляторного впливу, причини та умови, які цьому сприяли, є підставою для визнання незаконним регуляторного акта.

Згідно частини 2 статті 71 КАС України в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача, якщо він заперечує проти адміністративного позову.

Відповідачі в силу положень частини 2 статті 71 КАС України не повністю спростував покликання позивача.

Позивач в силу положень ч. 1 ст. 71 КАС України повинен довести ті обставини, на яких ґрунтуються його вимоги, проте всупереч вказаній нормі не довів суду належними доказами наявність обставин, що обґрунтовують його позовні вимоги в цілому.

Керуючись ст. ст. 9, 71, 159, 163, 171 КАС України, Окружний адміністративний суд міста Києва постановив:

Адміністративний позов задовольнити частково.

Визнати незаконним рішення Київської міської ради від 4 вересня 2014 року за N 62/62 "Про внесення змін до рішення Київської міської ради від 24 лютого 2011 року N 56/5443 "Про затвердження Порядку визначення обсягів пайової участі (внеску) власників тимчасових споруд торговельного, побутового, соціально-культурного чи іншого призначення для здійснення підприємницької діяльності, засобів пересувної дрібнороздрібної торговельної мережі в утриманні об'єктів благоустрою м. Києва та внесення змін до деяких рішень Київської міської ради" та деяких рішень Київської міської ради" в частині підпункту 1.2 пункту 1.

В іншій частині позову відмовити.

Постанова набирає законної сили в порядку і строки, встановлені ст. 254 КАС України. Постанова може бути оскаржена до Київського апеляційного адміністративного суду шляхом подання апеляційної скарги в порядку і строки, встановлені ст. 186 КАС України.

Суддя: О. В. Кротюк