КОНСТИТУЦІЙНИЙ СУД УКРАЇНИ

РІШЕННЯ
29 травня 2013 року N 2-рп/2013
м. Київ

Справа N 1-11/2013

Рішення
Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням 48
народних депутатів України щодо офіційного тлумачення положень
частини другої статті 136, частини третьої статті 141 Конституції України,
абзацу першого частини другої статті 14 Закону України
"Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим,
місцевих рад та сільських, селищних, міських голів"

Конституційний Суд України у складі суддів:

Головіна Анатолія Сергійовича - головуючого,

Баулiна Юрія Васильовича,

Бринцева Василя Дмитровича,

Вдовiченка Сергія Леонідовича,

Винокурова Сергія Маркіяновича,

Гультая Михайла Мирославовича,

Запорожця Михайла Петровича,

Кампа Володимира Михайловича,

Колоса Михайла Івановича,

Литвинова Олександра Миколайовича,

Маркуш Марії Андріївни,

Овчаренка В’ячеслава Андрійовича,

Пасенюка Олександра Михайловича‚

Сергейчука Олега Анатолійовича - доповідача,

Стецюка Петра Богдановича,

Тупицького Олександра Миколайовича,

Шаптали Наталі Костянтинівни,

Шишкіна Віктора Івановича,

розглянув на пленарному засіданні справу за конституційним поданням 48 народних депутатів України щодо офіційного тлумачення положень частини другої статті 136, частини третьої статті 141 Конституції України, абзацу першого частини другої статті 14 Закону України "Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів" від 10 липня 2010 року N 2487-VI (Відомості Верховної Ради України, 2010 р., N 35-36, ст. 491) (далі - Закон N 2487).

Приводом для розгляду справи згідно зі статтями 39, 41 Закону України "Про Конституційний Суд України" стало конституційне подання 48 народних депутатів України.

Підставою для розгляду справи відповідно до статті 93 Закону України "Про Конституційний Суд України" є практична необхідність в офіційному тлумаченні положень частини другої статті 136, частини третьої статті 141 Конституції України, абзацу першого частини другої статті 14 Закону N 2487.

Заслухавши суддю-доповідача Сергейчука О.А. та дослідивши матеріали справи, у тому числі позиції, які висловили Президент України, Голова Верховної Ради України, Міністерство юстиції України, Київська міська рада, Тернопільська обласна рада, науковці Академії муніципального управління, Інституту держави і права ім. В.М.Корецького НАН України, Київського національного університету імені Тараса Шевченка, Національного університету "Одеська юридична академія", Національного університету "Юридична академія України імені Ярослава Мудрого", Конституційний Суд України

установив:

1. Суб’єкт права на конституційне подання - 48 народних депутатів України - звернувся до Конституційного Суду України з клопотанням дати офіційне тлумачення положень частини другої статті 136, частини третьої статті 141 Конституції України, абзацу першого частини другої статті 14 Закону N 2487 стосовно строків проведення одночасно на всій території України чергових виборів до Верховної Ради Автономної Республіки Крим, сільських, селищних, міських, районних, обласних рад та сільських, селищних, міських голів у зв’язку з набранням чинності Законом України "Про внесення змін до Конституції України щодо проведення чергових виборів народних депутатів України, Президента України, депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів" від 1 лютого 2011 року N 2952-VI (далі - Закон N 2952).

Практичну необхідність у з’ясуванні та роз’ясненні, офіційній інтерпретації вказаних положень Конституції України та Закону N 2487 суб’єкт права на конституційне подання обґрунтовує різними підходами до визначення конституційно-правових підстав для призначення та проведення наступних чергових виборів депутатів сільських, селищних, міських, районних, обласних рад (далі - місцеві ради) та сільських, селищних, міських голів у строки, встановлені Конституцією України.

2. Конституційний Суд України, вирішуючи порушені у конституційному поданні питання, виходить з такого.

Україна є демократичною, правовою, унітарною державою, в якій визнається і діє принцип верховенства права; носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в Україні є народ, який здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування; громадяни мають право брати участь в управлінні державними справами, у всеукраїнському та місцевих референдумах, вільно обирати і бути обраними до органів державної влади та органів місцевого самоврядування (стаття 1, частина друга статті 2, частина друга статті 5, частина перша статті 8, частина перша статті 38 Основного Закону України).

В Україні визнається і гарантується місцеве самоврядування (стаття 7 Конституції України).

Представницькими органами місцевого самоврядування є місцеві ради, формування яких відбувається за результатами народного волевиявлення, яке здійснюється через вибори, що відповідно до статті 69 Конституції України є однією з форм безпосередньої демократії (абзац третій пункту 3 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 4 червня 2009 року N 13-рп/2009).

Згідно з частинами першою, другою статті 12 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" сільський, селищний, міський голова є головною посадовою особою територіальної громади відповідно села (добровільного об’єднання в одну територіальну громаду жителів кількох сіл), селища, міста; сільський, селищний, міський голова обирається відповідною територіальною громадою на основі загального, рівного, прямого виборчого права шляхом таємного голосування в порядку, визначеному законом, і здійснює свої повноваження на постійній основі, строк повноважень сільського, селищного, міського голови, обраного на чергових виборах місцевих рад та сільських, селищних, міських голів, визначається Основним Законом України.

Конституція України та закони України встановлюють однакові правові підходи до організації і діяльності органів, які мають представницький характер: парламенту - Верховної Ради України, представницького органу Автономної Республіки Крим - Верховної Ради Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування - місцевих рад (абзац третій підпункту 2.2 пункту 2 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 27 лютого 2001 року N 1-рп/2001).

3. Конституційний Суд України вважає, що істотне значення для функціонування демократичної держави, гарантування її республіканських засад має встановлений Основним Законом України порядок формування органів державної влади та органів місцевого самоврядування, зокрема періодичність проведення виборів до них.

За Конституцією України строк повноважень Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад, депутати яких обрані на чергових виборах, становить п’ять років (частина перша статті 136, частина перша статті 141); строк повноважень сільського, селищного, міського голови, обраного на чергових виборах, становить п’ять років (частина друга статті 141). Цим строком (п’ять років) означена періодичність проведення чергових виборів до органів місцевого самоврядування.

3.1. Конституційний Суд України виходить з того, що періодичність проведення виборів до органів державної влади та органів місцевого самоврядування повинна бути розумною, маючи на меті забезпечення оптимальності, наступності та стабільності у формуванні представницьких органів.

Застосування принципу періодичності проведення виборів згідно з міжнародними актами є важливою складовою їх демократичності. Зокрема, у статті 25 Міжнародного пакту про громадянські і політичні права 1966 року вказано, що кожен громадянин повинен мати можливість голосувати і бути обраним на справжніх періодичних виборах (абзац п’ятий пункту 3 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 4 червня 2009 року N 13-рп/2009). У статті 3 Першого протоколу до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року закріплено, що вибори мають проводитися з розумною періодичністю шляхом таємного голосування в умовах, які забезпечують вільне вираження думки народу у виборі законодавчого органу. Згідно з Документом Копенгагенської наради Конференції з людського виміру НБСЄ від 29 червня 1990 року воля народу повинна виражатися в ході періодичних і справжніх виборів і вимагається, щоб вільні вибори проводилися через розумні проміжки часу, з розумною періодичністю (підпункт 5.1 пункту 5, пункт 6, підпункт 7.1 пункту 7). Відповідно до Декларації про критерії вільних і справедливих виборів Ради Міжпарламентського союзу 1994 року справжні вільні і справедливі вибори повинні бути організовані через регулярні періоди (розділ І).

Отже, періодичність проведення виборів до представницьких органів місцевого самоврядування є правовим принципом, визнаним національним і міжнародним законодавством.

3.2. Конституційний Суд України вважає, що в аспекті конституційного подання термін "строк" як правова категорія встановлення періодичності проведення виборів означає обмеження юридично значущих дій та правовідносин у часі з метою забезпечення балансу публічних інтересів держави, інтересів територіальних громад та конституційних прав і свобод людини і громадянина.

Конституційний Суд України у Рішенні від 4 червня 2009 року N 13-рп/2009 вказав, що конституційні положення, які встановлюють строки повноважень представницьких органів, мають загальний характер, а тому обчислення цих строків здійснюється однаково, незалежно від того, на чергових чи позачергових виборах обрано склад представницького органу чи посадову особу (абзац третій підпункту 3.2 пункту 3 мотивувальної частини). Конституційний Суд України зауважує, що таке тлумачення положень частин першої, другої статті 141 Конституції України він давав до набрання чинності Законом N 2952.

Після набрання чинності Законом N 2952 положення частин першої, другої статті 141 Конституції України викладено в новій редакції, яка визначає строк повноважень депутатів відповідних місцевих рад та сільських, селищних, міських голів - п’ять років - лише у разі їх обрання на чергових виборах.

Чергові вибори місцевих рад, сільських, селищних, міських голів відбуваються в останню неділю жовтня п’ятого року повноважень відповідної ради чи відповідного голови, обраних на чергових виборах (частина третя статті 141 Конституції України).

Отже, із внесенням Законом N 2952 змін до Конституції України встановлюються єдині вимоги щодо узгодженості в часі усіх чергових виборів депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів.

Конституційний Суд України вважає, що внесення змін до Конституції України Законом N 2952 було зумовлено необхідністю уніфікувати строки повноважень Президента України, народних депутатів України, депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів для забезпечення безперервності процесу здійснення державної влади і самоврядності та зменшення видатків з Державного бюджету України на проведення виборів. На підставі цього він дійшов висновку, що в Основному Законі України не тільки проголошено право громадян брати участь в управлінні державними справами, а й визначено механізми його реалізації, насамперед шляхом уніфікації строків повноважень органів місцевого самоврядування, зокрема для прогнозованості дати проведення наступних чергових виборів депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів. Такий висновок узгоджується з правовою позицією Конституційного Суду України, викладеною в абзаці третьому підпункту 3.1 пункту 3 мотивувальної частини Рішення від 15 жовтня 2008 року N 23-рп/2008, за якою Основний Закон України не тільки проголошує здійснення влади народом, а й визначає конкретні механізми його реалізації.

3.3. Конституційний Суд України зазначає, що Конституцією України встановлено одночасне проведення чергових виборів до Верховної Ради Автономної Республіки Крим, усіх місцевих рад та сільських, селищних, міських голів для забезпечення стабільності та безперервності існування влади.

Згідно з Основним Законом України організація і порядок проведення виборів визначаються виключно законами України (пункт 20 частини першої статті 92). На реалізацію цього припису Верховна Рада України прийняла Закон N 2487, відповідно до абзацу першого частини другої статті 14 якого чергові вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів проводяться одночасно на всій території України.

Конституційний Суд України вважає, що проведення чергових виборів до Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів одночасно на всій території України зміцнює засади унітарної форми державного устрою України, єдності та цілісності її території (статті 2, 132 Основного Закону України).

Наведене дає підстави для висновку, що положення частини другої статті 136, частини третьої статті 141 Конституції України, абзацу першого частини другої статті 14 Закону N 2487 слід розуміти так, що всі чергові вибори до Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів мають проводитися одночасно на всій території України, що сприятиме стабільності виборчих правовідносин у державі.

4. Відповідно до пункту 5 розділу XIV "Прикінцеві та перехідні положення" Закону N 2487 та Рішення Верховної Ради Автономної Республіки Крим від 4 серпня 2010 року N 1833-5/10 усі чергові вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад, сільських, селищних, міських голів, крім виборів Київського міського голови, Київської міської ради та Тернопільської обласної ради, відбулися 31 жовтня 2010 року.

Депутати Тернопільської обласної ради обрані на позачергових виборах 15 березня 2009 року, а депутати Київської міської ради та Київський міський голова, повноваження якого достроково припинені, - на позачергових виборах 25 травня 2008 року.

Чергові вибори Київського міського голови, Київської міської ради та Тернопільської обласної ради проводилися 26 березня 2006 року одночасно з усіма іншими черговими виборами депутатів місцевих рад, сільських, селищних, міських голів.

Конституційний Суд України вважає, що при обчисленні строків повноважень органів місцевого самоврядування та сільських, селищних міських голів, обраних 31 жовтня 2010 року, та визначенні дати їх наступних чергових виборів необхідно керуватися частиною третьою статті 141 Конституції України в редакції Закону N 2952, оскільки перехідні положення цього закону не містять приписів щодо застосування при визначенні дати виборів депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів, які відбуватимуться після набрання ним чинності, положень частин першої, другої статті 141 Конституції України в попередній редакції.

Конституційний Суд України зазначає, що для уніфікації строків проведення усіх чергових виборів депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів і забезпечення можливості реалізації механізму одночасного їх проведення усі чергові вибори депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів мають відбутися в останню неділю жовтня п’ятого року повноважень рад чи голів, обраних на чергових виборах 31 жовтня 2010 року, тобто в останню неділю жовтня 2015 року. У цей термін повинні відбуватися і вибори депутатів місцевих рад, сільських, селищних, міських голів, обраних на позачергових виборах.

При цьому продовження або скорочення строків повноважень органів місцевого самоврядування, обраних на позачергових виборах, є тимчасовим заходом, спрямованим на реалізацію механізму одночасного проведення усіх чергових виборів депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів, що не перешкоджає реалізації конституційного права громадян брати участь в управлінні державними справами.

Таким чином, Конституційний Суд України дійшов висновку, що наступні після набрання чинності Законом N 2952 усі чергові вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів, обраних на чергових або позачергових виборах, згідно з частиною другою статті 136, частиною третьою статті 141 Конституції України, абзацом першим частини другої статті 14 Закону N 2487 мають відбуватися одночасно на всій території України в останню неділю жовтня п’ятого року повноважень рад чи голів, обраних на чергових виборах 31 жовтня 2010 року.

З огляду на наведене та керуючись статтями 147, 150, 153 Конституції України, статтями 51, 62, 66, 67, 69, частиною першою статті 95 Закону України "Про Конституційний Суд України", Конституційний Суд України

вирішив:

1. В аспекті конституційного подання положення частини другої статті 136, частини третьої статті 141 Конституції України, абзацу першого частини другої статті 14 Закону України "Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів" від 10 липня 2010 року N 2487-VI слід розуміти так, що наступні після набрання чинності Законом України "Про внесення змін до Конституції України щодо проведення чергових виборів народних депутатів України, Президента України, депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів" від 1 лютого 2011 року N 2952-VІ усі чергові вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, сільських, селищних, міських, районних, обласних рад та сільських, селищних, міських голів, обраних на чергових або позачергових виборах, відбуваються одночасно на всій території України в останню неділю жовтня п’ятого року повноважень рад чи голів, обраних на чергових виборах 31 жовтня 2010 року.

2. Рішення Конституційного Суду України є обов’язковим до виконання на території України, остаточним і не може бути оскаржене.

Рішення Конституційного Суду України підлягає опублікуванню у "Віснику Конституційного Суду України" та в інших офіційних виданнях України.

(Окрема думка судді Стецюка П.Б. стосовно Рішення)

(Окрема думка судді Бауліна Ю.В. стосовно Рішення)

(Окрема думка судді Шишкіна В.І. стосовно Рішення)

(Окрема думка судді Кампа В.М. стосовно Рішення)