КИЇВСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

УХВАЛА
23.06.2011

Справа N 2а-4429/09/2670

Про оскарження постанови від 05.03.2009 року N 278

Колегія суддів Київського апеляційного адміністративного суду у складі: головуючого - Хрімлі О.Г., суддів: Літвіної Н.М., Чаку Є.В., при секретарі - Архіповій Л.В., розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Кабінету Міністрів України на постанову Окружного адміністративного суду м. Києва від 7 вересня 2010 року в адміністративній справі за позовом Одеської обласної асоціації роботодавців Півдня України, Підприємства облспоживспілки "Госпрозрахункове об'єднання ринків м. Вінниці", Товариства з обмеженою відповідальністю "Кременчуцька торгова гільдія", Приватного підприємства "Колібріс", Миколаївської обласної спілки товариств, Закритого акціонерного товариства "Сігма-Спорт", Підприємства Харківської облспоживспілки "Олексіївський ринок", Комерційного підприємства Миколаївської громадської організації Футбольний клуб "Миколаїв" до Кабінету Міністрів України, треті особи:

1) Міністерство економіки України;

2) Державний комітет з питань регуляторної політики та підприємництва;

3) Підприємство облспоживспілка "Роменський ринок";

4) Підприємство споживчої кооперації "Шосткинський ринок" Сумської обласної спілки споживчих товариств;

5) Підприємство облспоживспілки Конотопський ринок;

6) Підприємство "Ринок" Олександрійського райспоживтовариства;

7) Колективне підприємство "Ринок" Бобринецького районного споживчого товариства;

8) Ринок Долинського райспоживтовариства;

9) ОСОБА_6;

10) ОСОБА_7;

11) ОСОБА_8;

12) ОСОБА_9;

13) ОСОБА_10;

14) ОСОБА_11;

15) ОСОБА_12;

16) ОСОБА_13;

17) ОСОБА_14;

18) ОСОБА_15;

19) ОСОБА_16;

20) ОСОБА_17;

21) Товариство з обмеженою відповідальністю "Промтоварний ринок";

22) Концерн "Веселка";

23) Громадська організація "Захист прав споживачів і малого бізнесу";

24) ОСОБА_18;

25) ОСОБА_19;

26) ОСОБА_20;

27) Гайсинська районна громадська організація "Асоціація підприємців і промисловців";

28) Черкаська міська профспілкова організація Черкаської обласної профспілки; "Солідарність";

29) Профспілка захисту підприємців м. Хмельницького;

30) Обласна громадська організація "Підприємець Харківщини";

31) Чернігівська профспілка підприємців "Єдність";

32) Фізична особа - підприємець ОСОБА_21;

33) ТОВ Виробничо-комерційна фірма "Укрюжавтотехсервіс";

34) ОСОБА_22;

35) ОСОБА_23;

36) Приватне підприємство "Ринок "Южний";

37) ОСОБА_24;

38) ОСОБА_25;

39) ОСОБА_26;

40) Підприємство Коростишівської райспоживспілки "Кооперативний ринок";

41) Хмельницьке міське споживче товариство "Кооператор";

42) Кооперативне підприємство "Райкоопринкторг" Старокостянтинівського району;

43) ТОВ "Торговий дім "Тісса";

44) Дочірнє підприємство "Ринок Дубово";

45) Товариство з обмеженою відповідальністю "Речовий ринок "Торговий дім "Бартерсервіс";

46) Приватне підприємство - ринок "Житомирський";

47) Обласне об'єднання колгоспних ринків Черкаської облспоживспілки;

48) Підприємство споживчої кооперації "Смотрич" Городоцького районного споживчого товариства;

49) Власне підприємство Дунаєвецького районного споживчого товариства; Кооперативного підприємства "Дунаєвецький ринок";

50) Міськкоопторг Красилівської райспоживспілки;

51) Ринок Чемеровецького районного споживчого товариства;

52) Кооперативне підприємство "Ринок "Теофіпольської районної спілки споживчих товариств";

53) Кооперативне підприємство "Ринково-заготівельний комплекс" Ізяславського районного споживчого товариства

про оскарження постанови від 05.03.2009 року N 278,

встановила:

Одеська обласна асоціація роботодавців Півдня України звернулась до Окружного адміністративного суду м. Києва з позовом до Кабінету Міністрів України про визнання постанови від 05.03.2009 року N 278 "Про заходи стабілізації цін за надання послуг та оренду торгових приміщень (площ) у торговельних об'єктах, на ринках з продажу продовольчих та непродовольчих товарів в умовах фінансово-економічної кризи" незаконною та її скасування.

В подальшому до суду з аналогічними позовними вимогами звернулись Підприємство облспоживспілки "Госпрозрахункове об'єднання ринків м. Вінниці", Товариство з обмеженою відповідальністю "Кременчуцька торгова гільдія", Приватне підприємство "Колібріс", Миколаївська обласна спілка товариств, Закрите акціонерне товариство "Сігма-Спорт", Підприємство Харківської облспоживспілки "Олексіївський ринок", Комерційне підприємство Миколаївської громадської організації Футбольний клуб "Миколаїв", у зв'язку з чим справи об'єднані в одне провадження.

Постановою Окружного адміністративного суду м. Києва від 7 вересня 2010 року адміністративний позов задоволений.

Не погоджуючись з прийнятою постановою, Кабінетом Міністрів України подано апеляційну скаргу, в якій просить скасувати постанову суду першої інстанції та прийняти нову, якою відмовити у задоволенні позовних вимог.

Заслухавши суддю-доповідача, осіб, які приймали участь в апеляційному розгляді справи, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга необґрунтована та задоволенню не підлягає.

Суд першої інстанції всебічно, повно та об'єктивно розглянув справу, правильно встановив обставини, яким дав правильну правову оцінку і прийшов до обґрунтованого висновку про задоволення адміністративного позову.

Як вбачається з матеріалів справи та встановлено судом першої інстанції, 05.03.2009 року Кабінет Міністрів України прийняв постанову N 278 "Про заходи стабілізації цін за надання послуг та оренду торгових приміщень (площ) у торговельних об'єктах, на ринках з продажу продовольчих та непродовольчих товарів в умовах фінансово-економічної кризи", якою вніс зміни в абзац 28 пункту 12 додатка до постанови N 1548 від 25.12.96 року "Про встановлення повноважень органів виконавчої влади та виконавчих органів міських рад щодо регулювання цін (тарифів)", а саме редакцію абзацу 28 пункту 12 додатка до постанови від 25.12.96 року N 1548 виклав у такій редакції: "- граничні розміри плати за послуги, що надаються у торговельних об'єктах, на ринках з продажу продовольчих та непродовольчих товарів; граничні рівні цін, нормативи рентабельності (у розмірі не вище 20 відсотків) за надання в оренду торгових приміщень (площ), торговельно-технологічного та/або холодильного устаткування у торговельних об'єктах, на ринках з продажу продовольчих та непродовольчих товарів".

В результаті цього Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласні, Київська та Севастопольська міська державна адміністрація набули повноважень додатково встановлювати граничні рівні цін, нормативи рентабельності (у розмірі не вище 20 відсотків) за надання в оренду торгових приміщень 9 площ), торговельно-технологічного та/або холодильного устаткування у торговельних об'єктах, на ринках з продажу продовольчих та непродовольчих товарів.

Крім того, оскаржуваною постановою Кабінет Міністрів України затвердив примірний договір оренди торгових приміщень (площ) у торговельних об'єктах, на ринках з продажу продовольчих та непродовольчих товарів (з включенням послуг з їх обслуговування), зобов'язав Міністерство економіки України та Державний комітет з питань регуляторної політики та підприємництва розробити порядок розрахунку цін на послуги та оренду торгових приміщень (площ) та їх обслуговування у торговельних об'єктах, на ринках з продажу продовольчих та непродовольчих товарів, а також зобов'язав Раду міністрів Автономної Республіки Крим, обласні, Київську та Севастопольську міські державні адміністрації вжити заходи щодо недопущення зростання цін та запровадити на період до подолання фінансово-економічної кризи у порядку, встановленому законодавством, регулювання цін за надання послуг та оренду торгових приміщень (площ) у торговельних об'єктах, на ринках з продажу продовольчих та непродовольчих товарів.

Перевіряючи законність постанови Кабінету Міністрів України про визнання постанови від 05.03.2009 року N 278 "Про заходи стабілізації цін за надання послуг та оренду торгових приміщень (площ) у торговельних об'єктах, на ринках з продажу продовольчих та непродовольчих товарів в умовах фінансово-економічної кризи", колегія суддів виходить з наступного.

У відповідності до ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Статтею 117 Конституції України визначено, що Кабінет Міністрів України в межах своєї компетенції видає постанови і розпорядження, які є обов'язковими до виконання.

Пунктом 1 ч. 1 ст. 20 Закону України "Про Кабінет Міністрів України" до повноважень Уряду включено забезпечення проведення державної політики цін та здійснення державного регулювання ціноутворення з обов'язковим інформуванням Антимонопольного комітету України.

Основні принципи встановлення і застосування цін і тарифів та організацію контролю за їх дотриманням, порядок регулювання ціноутворення встановлюється Законом України "Про ціни і ціноутворення".

Відповідно до ст. 8 Закону України "Про ціни і ціноутворення" державне регулювання цін і тарифів здійснюється шляхом встановлення державних фіксованих цін (тарифів) та граничних рівнів цін (тарифів) або граничних відхилень від державних фіксованих цін і тарифів.

Статтею 4 Закону України "Про ціни і ціноутворення" передбачені повноваження Уряду у сфері забезпечення державної політики цін, зокрема, Кабінет Міністрів України забезпечує здійснення в республіці державної політики цін, визначає перелік продукції, товарів і послуг, державні фіксовані та регульовані ціни і тарифи на які затверджуються відповідними органами державного регулювання, крім сфери телекомунікації, визначає повноваження органів державного управління в галузі встановлення і застосування цін (тарифів), а також по контролю за цінами (тарифами).

Колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про те, що враховуючи вимоги ст. 8 Закону України "Про ціни і ціноутворення" передумовою прийняття Кабінетом Міністрів України нормативно-правового акта, яким визначаються повноваження органів державного регулювання в галузі встановлення і застосування державних фіксованих цін і тарифів або граничних рівнів цін (тарифів), або граничних відхилень від фіксованих цін і тарифів, є затвердження переліку продукції товарів і послуг, відносно яких запроваджується державне цінове регулювання.

Кабінетом Міністрів України внесено зміни до постанови від 25.12.96 року N 1548 "Про встановлення повноважень органів виконавчої влади та виконавчих органів міських рад щодо регулювання цін (тарифів)".

Зазначена постанова не затверджує перелік продукції, товарів і послуг, державні фіксовані та регульовані ціни і тарифи на які затверджуються відповідними органами державного управління, у відповідності до абз. 3 ст. 4 Закону України "Про ціни і ціноутворення".

Уряд не приймав нормативно-правового акта, яким би був затверджений перелік продукції, товарів і послуг, і до якого включалося б надання в оренду торгових приміщень (площ), на ринках з продажу продовольчих та непродовольчих товарів.

Таким чином, фактично включення до компетенції Ради міністрів автономної Республіки Крим, обласних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій питання цінового регулювання відносно певного ресурсу без попереднього затвердження переліку продукції, товарів, послуг, державні фіксовані та регульовані ціни і тарифи на які затверджуються відповідними органами державного управління, до якого включено такий ресурс.

Колегія суддів погоджується з посиланням суду першої інстанції на те, що внаслідок цього без належних на те правових підстав відбулася підміна способів державного цінового регулювання, що призвело до необґрунтованого включення до його об'єктів такого економічного ресурсу як оренда торгових приміщень (площ), на ринках продовольчих та непродовольчих товарів.

Згідно до абз. 3 ст. 4 Закону України "Про ціни і ціноутворення" Кабінет Міністрів України визначає перелік продукції, товарів і послуг, державні фіксовані та регульовані ціни і тарифи на які затверджуються відповідними органами державного управління.

З аналізу ст. 9 Закону України "Про ціни і ціноутворення" встановлено, що, крім продукції, товарів, послуг, в якості об'єктів державного цінового регулювання можуть виступати й інші ресурси.

Таким чином, продукція, товари та послуги є окремою категорією ресурсів і не відображають всі економічні цінності, які перебувають в цивільному та господарському обігу.

Колегія суддів дійшла висновку про те, що Кабінет Міністрів України не має права на уповноваження органів управління затверджувати державні фіксовані та регульовані ціни і тарифи відносно інших ресурсів, ніж продукція, товари і послуги.

Між тим, оренда, за своєю правовою природою не відноситься до поняття продукції, товарів або послуг.

Так, обіг економічних цінностей, в тому числі оренда торгових приміщень (площ) у торговельних об'єктах, на ринках з продажу продовольчих та непродовольчих товарів, відбувається в межах цивільних правовідносин, що регулюються Цивільним кодексом України та Господарським кодексом України.

Проаналізував норми Цивільного кодексу України можна дійти висновку, що предметом договору про надання послуг та договору найму є різні об'єкти цивільних прав. Зокрема, з урахуванням ст. 760 ЦК України, предметом договору найму є неспоживча річ, а предметом договору про надання послуг є послуга, яка споживається в процесі вчинення певної дії або здійснення певної діяльності.

Таким чином, судом вірно визначено, що договір найму (оренди) не може бути віднесений до договору про надання послуг.

Оскаржуваною постановою безпідставно розширено повноваження Ради міністрів Автономної Республіки Крим, обласних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій щодо регулювання цін і тарифів, які встановлюються у відносинах оренди торгових приміщень (площ), торговельно-технологічного та/або холодильного устаткування у торговельних об'єктах, на ринках з продажу продовольчих та непродовольчих товарів, що є безумовним порушенням способів впровадження регулювання цін, та об'єктів регулювання.

За своїм змістом оскаржувана постанова є регуляторним актом в розумінні ст. 1 Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності", оскільки відноситься до нормативно-правового акту, окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин.

Статтею 4 Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" визначені принципи державної регуляторної політики.

Між тим, ці принципи реалізуються шляхом підготовки аналізу регуляторного впливу, який має містити обґрунтування необхідності державного регулювання шляхом прийняття регуляторного акта, аналіз впливу, який справлятиме регуляторний акт на ринкове середовище, забезпечення прав та інтересів суб'єктів господарювання, громадян та держави, а також обґрунтування відповідності проекту регуляторного акта принципам державної регуляторної політики.

Засадами державної регуляторної політики встановлюється необхідність доведення регуляторним органом необхідності прийняття та впровадження в дію кожного окремого регуляторного акту.

Відповідно до преамбули постанови від 05.03.2009 року N 278 вона прийнята з метою стабілізації цін на споживчому ринку і посилення боротьби з монопольними проявами в умовах фінансово-економічної кризи та відповідно до статей 4 і 8 Закону України "Про ціни і ціноутворення".

Судом першої інстанції вірно визначено, що такі умови державного регулювання цін ч. 1 ст. 9 Закону України "Про ціни і ціноутворення" не передбачені.

Таким чином, оскаржувана постанова прийнята без врахування вимог ст. 4 Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності", ст. 6 Господарського кодексу України, якою, крім іншого, встановлені принципи обмеження державного регулювання економічних процесів у зв'язку з необхідністю забезпечення соціальної спрямованості економіки, добросовісної конкуренції у підприємництві, свобода підприємницької діяльності у межах, визначених законом; вільний рух капіталів, товарів та послуг на території України; заборона незаконного втручання органів державної влади та органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб у господарські відносини.

Крім того, згідно висновку Міністерства юстиції України від 16.03.2009 року, складеного за результатами правової експертизи проекту постанови Кабінету Міністрів України "Про заходи щодо стабілізації цін за надання (оренду) торгових приміщень (площ) у торговельних об'єктах, на ринках з продажу продовольчих та непродовольчих товарів в умовах фінансово-економічної кризи", зазначається, що проект постанови не погоджено у зв'язку із невідповідністю постанови актам законодавства, що мають вищу юридичну силу та вимогам нормопроектувальної техніки.

Також, у висновку було зазначено, що проект поданий з порушенням вимог, передбачених Регламентом Кабінету Міністрів України, затвердженим постановою Уряду від 18 липня 2007 року N 950. Станом на 16 березня 2009 року (постанова N 278, прийнята - 5 березня 2009 року) погодження Міністерства фінансів України та Міністерства економіки України були відсутніми.

Довідка про погодження оскаржуваної постанови видана 20 березня 2009 року, тобто через 15 днів після прийняття спірної постанови.

Крім того, при прийнятті оскаржуваної постанови були порушені вимоги Регламенту Кабінету Міністрів України, визначені п. 3 параграфа 42 Регламенту.

Пунктом 3 визначено, що проекти регуляторних актів Кабінету Міністрів України готуються з урахуванням особливостей, передбачених Законом України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" та відповідно до Методики проведення аналізу впливу регуляторного акта, затвердженої постановою Уряду від 11.03.2004 року N 308.

Методика встановлює вимоги до проведення аналізу впливу регуляторного акта, проект якого розроблений регуляторним органом. Аналіз проводиться до оприлюднення проекту акта.

Пунктом 13 Методики передбачено, що результати аналізу викладаються у письмовій формі і підписуються розробником проекту, а в разі, коли розробником проекту є регуляторний орган, інший орган, установа чи організація, - керівником органу, установи чи організації.

Письмових результатів проведеного аналізу впливу постанови Кабінету Міністрів України N 278, підписані керівником Держкомпідприємництва як її розробником, не надано.

З урахуванням вищевикладеного, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про те, що Кабінет Міністрів України, приймаючи оскаржувану постанову, вийшов за межі наданих йому повноважень, а спірна постанова не відповідає вимогам чинного законодавства.

Доводи апелянта спростовуються вищенаведеним, матеріалами справи та не відповідають вимогам чинного законодавства.

Згідно зі ст. ст. 198 ч. 1 п. 1, 200 КАС України, суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а постанову суду без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

На підставі вищевикладеного, колегія суддів дійшла висновку про те, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Керуючись ст. ст. 160, 171, 196, 198, 200, 205, 206, 212, 254 КАС України, колегія суддів,

ухвалила:

Апеляційну скаргу Кабінету Міністрів України - залишити без задоволення, постанову Окружного адміністративного суду м. Києва від 7 вересня 2010 року - без змін.

Повний текст ухвали виготовлений 29 червня 2011 року.

Ухвала набирає законної сили з моменту проголошення та може бути оскаржена протягом двадцяти днів з дня складання у повному обсязі шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Вищого адміністративного суду України.

Головуючий, суддя О.Г. Хрімлі

Судді: Н.М. Літвіна
Є.В. Чаку