КОНСТИТУЦІЙНИЙ СУД УКРАЇНИ

РІШЕННЯ
N 7-рп/2001, від 30 травня 2001 року
м. Київ

Рішення Конституційного Суду України
у справі за конституційним зверненням відкритого
акціонерного товариства "Всеукраїнський Акціонерний
Банк" щодо офіційного тлумачення положень пункту
22 частини першої статті 92 Конституції України, частин
першої, третьої статті 2, частини першої статті 38 Кодексу
України про адміністративні правопорушення
(справа про відповідальність юридичних осіб)

Справа N 1-22/2001

Конституційний Суд України у складі суддів Конституційного Суду України:

Скоморохи Віктора Єгоровича - головуючий,

Вознюка Володимира Денисовича,

Козюбри Миколи Івановича,

Корнієнка Миколи Івановича,

Костицького Михайла Васильовича,

Малинникової Людмили Федорівни,

Мироненка Олександра Миколайовича,

Розенка Віталія Івановича,

Селівона Миколи Федосовича - суддя-доповідач,

Тимченка Івана Артемовича,

Тихого Володимира Павловича,

Чубар Людмили Пантеліївни,

Яценка Станіслава Сергійовича,

за участю представників суб'єкта права на конституційне звернення Грецова Андрія Анатолійовича, першого заступника голови правління відкритого акціонерного товариства "Всеукраїнський Акціонерний Банк" (далі - АТ "ВАБанк"), Волощука Володимира Вікторовича, начальника юридичного управління АТ "ВАБанк", Єрмоліна Володимира Павловича, юриста АТ "ВАБанк"; Селіванова Анатолія Олександровича, Постійного представника Верховної Ради України в Конституційному Суді України; Носова Владислава Васильовича, Постійного представника Президента України в Конституційному Суді України; залучених Конституційним Судом України до участі у розгляді справи: Мельниченка Олександра Івановича, заступника Голови Антимонопольного комітету України, державного уповноваженого; Першикова Євгена Володимировича, судді Вищого арбітражного суду України; Сухова Юрія Миколайовича, начальника Головного управління правового забезпечення Державної податкової адміністрації України; Пасічника Василя Васильовича, директора юридичного департаменту Національного банку України,

розглянув на пленарному засіданні справу щодо офіційного тлумачення положень пункту 22 частини першої статті 92 Конституції України ( 254к/96-ВР ), частин першої, третьої статті 2, частини першої статті 38 Кодексу України про адміністративні правопорушення ( 80731-10, 80732-10 ) (далі - КУпАП).

Приводом для розгляду справи згідно зі статтями 42, 43 Закону України "Про Конституційний Суд України" ( 422/96-ВР ) стало конституційне звернення АТ "ВАБанк" щодо офіційного тлумачення зазначених норм Конституції України та КУпАП.

Підставою для розгляду справи відповідно до статті 94 Закону України "Про Конституційний Суд України" є наявність неоднозначного застосування судами та іншими органами державної влади положень пункту 22 частини першої статті 92 Конституції України, частини третьої статті 2, частини першої статті 38 КУпАП.

Заслухавши суддю-доповідача Селівона М.Ф., пояснення Волощука В.В., Єрмоліна В.П., Селіванова А.О., Носова В.В., Мельниченка О.I., Першикова Є. В., Сухова Ю.М., Пасічника В.В. та дослідивши матеріали справи, Конституційний Суд України УСТАНОВИВ:

1. Суб'єкт права на конституційне звернення - АТ "ВАБанк" - звернувся до Конституційного Суду України з клопотанням дати офіційне тлумачення положень пункту 22 частини першої статті 92 Конституції України, частин першої, третьої статті 2, частини першої статті 38 КУпАП, роз'яснивши зокрема, чи охоплюють вживані в зазначеній нормі Конституції України поняття цивільної, кримінальної, адміністративної та дисциплінарної відповідальності всі види правової відповідальності в Україні, а також чи можливе застосування передбачених частиною першою статті 38 цього Кодексу строків накладення адміністративних стягнень до юридичних осіб у разі притягнення їх до відповідальності згідно з нормами валютного, податкового та іншого законодавства, якщо ним такі строки не встановлено.

Необхідність в офіційному тлумаченні зазначених норм Конституції України та КУпАП суб'єкт права на конституційне звернення обгрунтовує неоднозначним розумінням і застосуванням їх арбітражними судами при розгляді справ про притягнення до відповідальності юридичних осіб за порушення валютного, податкового законодавства.

Так, окремі арбітражні суди при розгляді спорів про відповідальність юридичних осіб за вказані правопорушення виходять з того, що державні органи, притягаючи юридичних осіб до такої відповідальності у випадках, коли законодавством не визначено порядку її застосування, мають керуватися нормами КУпАП. Зокрема, його статтею 38, яка встановлює строки накладення адміністративних стягнень (не пізніш як через два місяці з дня вчинення правопорушення, а при триваючому правопорушенні - два місяці з дня його виявлення).

Обгрунтовуючи свою позицію, зазначені арбітражні суди посилаються на те, що пунктом 22 частини першої статті 92 Конституції України передбачено лише чотири види юридичної відповідальності: цивільно-правову, кримінальну, адміністративну та дисциплінарну, і за своїми ознаками відповідальність юридичних осіб за порушення валютного, податкового законодавства є адміністративною. Тому відповідно до частини третьої статті 2 КУпАП, яка встановлює, що положення цього Кодексу поширюються на правопорушення, відповідальність за вчинення яких передбачена законодавством, ще не включеним до нього, норми Кодексу мають застосовуватись при вирішенні питання про строки притягнення юридичних осіб до такої відповідальності, що не суперечитиме положенню частини четвертої статті 13 Конституції України про рівність усіх суб'єктів права власності перед законом.

Рішення інших арбітражних судів, які розглядали аналогічні справи, грунтуються на протилежному підході - КУпАП (статті 12, 20, 27, 33) визначає, суб'єктом адміністративної відповідальності лише фізичну особу, і тому немає правових підстав для застосування його норм, зокрема статті 38, до правовідносин, які виникають у зв'язку з притягненням державними органами підприємств, установ та організацій до встановленої законодавством відповідальності.

Такої позиції дотримуються також Антимонопольний комітет України, Національний банк України та податкові органи.

2. Відповідно до пункту 22 частини першої статті 92 Конституції України виключно законами України визначаються засади цивільно-правової відповідальності, діяння, які є злочинами, адміністративними або дисциплінарними правопорушеннями, та відповідальність за них. Суб'єкт права на конституційне звернення вважає, що в цьому пункті встановлені такі види юридичної відповідальності, як цивільна, кримінальна, адміністративна та дисциплінарна, і просить роз'яснити, чи охоплюються ними всі види юридичної відповідальності в Україні.

Конституційний Суд України при тлумаченні цієї норми виходить з того, що її зміст, у контексті звернення АТ "ВАБанк", може бути виявлений за допомогою системного аналізу конституційних положень щодо відповідальності держави, її органів, органів місцевого самоврядування, юридичних та фізичних осіб.

Преамбула Конституції України виходить з широкого розуміння поняття "відповідальність". У ній зазначено, що Верховна Рада України, здійснюючи установчу владу Українського народу і від його імені приймаючи Конституцію України, усвідомлює свою відповідальність перед Богом, власною совістю, попередніми, нинішнім та прийдешніми поколіннями.

Конституція України закріпила принцип відповідальності держави перед людиною за свою діяльність, який проявляється передусім у конституційному визначенні обов'язків держави (статті 3, 16, 22). Така відповідальність не зводиться лише до політичної чи моральної відповідальності публічної влади перед суспільством, а має певні ознаки юридичної відповідальності як застосування заходів публічно-правового (в даному випадку конституційно-правового або міжнародно-правового) характеру до держави та її органів за невиконання чи неналежне виконання своїх обов'язків. Зокрема, стаття 55 Конституції України надає кожному право після використання всіх національних засобів правового захисту звертатись за захистом своїх прав і свобод до відповідних міжнародних судових установ чи відповідних органів міжнародних організацій, членом або учасником яких є Україна, а стаття 152 Конституції України зобов'язує державу відшкодовувати матеріальну чи моральну шкоду, завдану фізичним або юридичним особам актами і діями, що визнані неконституційними. Відшкодовується також державою завдана безпідставним осудженням шкода у разі скасування вироку суду як неправосудного (стаття 62 Конституції України).

Конституція України передбачає відповідальність державних органів, органів місцевого самоврядування та їх посадових і службових осіб, встановивши за певні дії чи бездіяльність відповідні заходи впливу (санкції) до них. Ідеться, зокрема, про дострокове припинення повноважень Верховної Ради України (стаття 90), народних депутатів України (стаття 81), Верховної Ради Автономної Республіки Крим (стаття 85), усунення з поста Президента України в порядку імпічменту (стаття III), відставку Кабінету Міністрів України та голів місцевих державних адміністрацій у разі висловлення їм недовіри відповідно Верховною Радою України та обласними чи районними радами (статті 87, 115, 118), а також скасування незаконних правових актів, визнання неконституційними законів, інших правових актів (статті 106, 118, 152 Конституції України). Відповідно до статті 146 Конституції України Законом України "Про місцеве самоврядування в Україні" ( 280/97-ВР ) визначено підстави і порядок відповідальності рад у вигляді дострокового припинення їх повноважень та відшкодування шкоди, заподіяної юридичним і фізичним особам у результаті неправомірних рішень, дій або бездіяльності цих органів та їх посадових осіб.

Наголошуючи на важливості гарантій захисту прав і свобод людини і громадянина, Конституція України встановила, що склад правопорушення як підстава притягнення особи до юридичної відповідальності та заходи державно-примусового впливу за його вчинення визначаються виключно законом, а не будь-яким іншим нормативно-правовим актом, що юридична відповідальність особи має індивідуальний характер, що ніхто не може відповідати за діяння, які на час їх вчинення не визнавалися законом як правопорушення, та бути двічі притягнений до юридичної відповідальності одного виду за одне й те саме правопорушення (статті 58, 61,пункти 1, 22 частини першої статті 92 Конституції України).

Системний аналіз викладених конституційних положень дає підстави дійти висновку, що за своїм змістом пункт 22 частини першої статті 92 Конституції України спрямований не на встановлення переліку видів юридичної відповідальності. Ним визначено, що виключно законами України мають врегульовуватись засади цивільно-правової відповідальності (загальні підстави, умови, форми відповідальності тощо), підстави кримінальної, адміністративної та дисциплінарної відповідальності - діяння, які є злочинами, адміністративними або дисциплінарними правопорушеннями (основні ознаки правопорушень, що утворюють їх склад), та відповідальність за них. У такий спосіб Конституція України заборонила врегульовувати зазначені питання підзаконними нормативно-правовими актами та встановила, що лише Верховна Рада України у відповідному законі має право визначати, яке правопорушення визнається, зокрема, адміністративним правопорушенням чи злочином, та міру відповідальності за нього.

3. Загальновизнаним є поділ юридичної відповідальності за галузевою структурою права на цивільно-правову, кримінальну, адміністративну та дисциплінарну.

Аналізуючи закони України, які встановлюють відповідальність юридичних осіб за правопорушення у сфері валютних, податкових та інших правовідносин, Конституційний Суд України виходить як із конституційних положень щодо порядку визначення видів правопорушень та відповідальності за їх вчинення, так і з характеру передбаченої цими законами відповідальності.

Норми Декрету Кабінету Міністрів України від 19 лютого 1993 року "Про систему валютного регулювання і валютного контролю" ( 15-93 ) та податкових законів, про які йдеться у конституційному зверненні, що встановлюють відповідальність за порушення їх приписів, спрямовані на забезпечення режиму здійснення валютних операцій, фінансової (в тому числі податкової) дисципліни. За змістом цих норм предметом їх регулювання є відносини не цивільно-правового, а публічно-правового характеру, передбачена ними відповідальність також є публічно-правовою.

Предмет та метод регулювання суспільних відносин, суб'єкт, що притягає до відповідальності (як правило, орган виконавчої влади при здійсненні контрольно-наглядових функцій, а в деяких випадках - суд), відсутність відносин безпосереднього підпорядкування між контролюючим органом і особою, що притягається до відповідальності, дали підстави заявникові та окремим арбітражним судам вважати, що така відповідальність юридичних осіб за своїм характером є адміністративною.

Однак у численних законодавчих актах, які встановлюють відповідальність підприємств, установ та організацій за порушення законодавства у публічних сферах, у тому числі валютного та податкового, не дається прямої вказівки на її вид чи характер правопорушень, а йдеться про "фінансові санкції", "штрафи", "заходи впливу", "заходи впливу та санкції" тощо. Більше того, при встановленні у цих законодавчих актах відповідальності громадян і посадових осіб за правопорушення у зазначених сферах прямо вказується на її адміністративний характер та порядок притягнення до відповідальності саме таких осіб згідно з нормами КУпАП. Тому твердження суб'єкта права на конституційне звернення, що Декрет Кабінету Міністрів України "Про систему валютного регулювання і валютного контролю" прямо встановлює адміністративну відповідальність юридичних осіб за порушення валютного законодавства є непереконливим.

4. Згідно з частиною третьою статті 2 КУпАП його положення поширюються і на адміністративні правопорушення, відповідальність за вчинення яких передбачена законодавством, ще не включеним до цього Кодексу. З'ясовуючи зміст цієї норми, Конституційний Суд України вважає за доцільне звернутися до генезису інституту адміністративної відповідальності.

Певний період у правовій науці та законодавстві суб'єктами адміністративного проступку визнавалися як фізичні, так і юридичні особи. Проте в умовах панування державної форми власності накладення штрафів на юридичних осіб втрачали будь-який сенс, тому правова доктрина схилялась до недоцільності визнання підприємств, установ та організацій суб'єктами адміністративної відповідальності, що знайшло нормативне закріплення в Указі Президії Верховної Ради Союзу РСР від 21 червня 1961 року "Про подальше обмеження застосування штрафів, що накладаються в адміністративному порядку" та аналогічному Указі Президії Верховної Ради Української РСР від 15 грудня 1961 року. Цими нормативно-правовими актами скасовано накладення адміністративних штрафів на підприємства, установи та організації. Саме цю концепцію було реалізовано у прийнятому 7 грудня 1984 року Кодексі Української РСР про адміністративні правопорушення ( 80731-10, 80732-10 ), за яким суб'єктом адміністративної відповідальності є лише фізична особа (статті 9, 12, 13, 14, 15, 16, 17,27, 30, 31, 32 Загальної частини та Особлива частина Кодексу). Ця позиція законодавця залишилась незмінною, свідченням чого є численні доповнення, які вносились до КУпАП протягом усього часу його дії, в тому числі і Законом України "Про внесення змін до Кодексу України про адміністративні правопорушення" ( 2342-14 ) від 5 квітня 2001 року, метою прийняття якого було приведення Кодексу у відповідність з Конституцією і законами України. Законами про внесення змін до Загальної та Особливої частин Кодексу, якими, зокрема, встановлювались нові склади адміністративних правопорушень та адміністративні стягнення за них, суб'єктом відповідальності за ці правопорушення визнавались лише фізичні особи.

Тому припис частини третьої статті 2 КУпАП, згідно з яким "положення цього Кодексу поширюються і на адміністративні правопорушення, відповідальність за вчинення яких передбачена законодавством, ще не включеним до Кодексу", стосується лише законів, що встановлюють адміністративну відповідальність фізичних осіб.

Звідси випливає, що органи державної влади при застосуванні санкцій до підприємств, установ та організацій за порушення валютного, податкового законодавства, а також суди при розгляді таких спорів не можуть з посиланням на частину третю статті 2 КУпАП застосовувати норми його статті 38, яка визначає строки накладення адміністративних стягнень лише на громадян та посадових осіб.

5. Притягнення до юридичної відповідальності має здійснюватись у певному порядку, на підставі процесуальних норм, що регламентують провадження у справі про порушення юридичними особами норм законодавства. Його аналіз дає підстави стверджувати, що лише в прийнятих останнім часом законах України, які встановлюють відповідальність юридичних осіб у публічних сферах, зокрема в законах про банки і банківську діяльність, про захист економічної конкуренції, процесуальні норми стали органічною частиною законодавства про юридичну відповідальність. У більшості випадків законодавець, як правило, обмежується визначенням змісту правопорушення та санкцій, суб'єкта правопорушення, органу, який накладає стягнення, та органу, до якого оскаржується рішення, не вирішуючи, зокрема, питань щодо строків притягнення до такої відповідальності, строків застосування заходів впливу, порядку оскарження рішень про накладення стягнення тощо. У такому обсязі Декретом Кабінету Міністрів України "Про систему валютного регулювання і валютного контролю" ( 15-93 ) регламентовано порядок застосування до резидентів і нерезидентів фінансових санкцій за порушення валютних правил. Стан регулювання притягнення юридичних осіб до відповідальності, зокрема щодо визначення строків застосування до них заходів впливу, Конституційний Суд України вважає неповним і таким, що не відповідає конституційному визначенню України як правової держави. У зв'язку з цим Верховній Раді України слід у найкоротший термін врегулювати зазначене питання відповідно до положень Конституції України та з урахуванням даного Рішення.

При цьому законодавець може диференціювати строки притягнення до відповідальності, процедуру застосування заходів впливу до порушників законодавства залежно від особливостей суспільних відносин, що регламентуються зазначеним законодавством.

6. Частина перша статті 2 КУпАП містить перелік нормативно-правових актів, включаючи підзаконні, які на час прийняття Кодексу складали законодавство колишніх Союзу РСР та Української РСР про адміністративні правопорушення, та встановлює субординацію актів Союзу РСР та Української РСР у регулюванні цієї сфери суспільних відносин. Зазначена норма за своїм змістом втратила юридичне значення і тому Конституційний Суд України вважає за необхідне припинити провадження у справі в частині офіційного тлумачення частини першої статті 2 КУпАП.

На підставі викладеного та керуючись статтями 147, 150 Конституції України ( 254к/96-ВР ), статтями 51, 62, 63, 95 Закону України "Про Конституційний Суд України" ( 422/96-ВР ), Конституційний Суд України ВИРІШИВ:

1. В аспекті питань, порушених у конституційному зверненні відкритого акціонерного товариства "Всеукраїнський Акціонерний Банк":

1.1. Положення пункту 22 частини першої статті 92 Конституції України треба розуміти так, що ним безпосередньо не встановлюються види юридичної відповідальності. За цим положенням виключно законами України визначаються засади цивільно-правової відповідальності, а також діяння, що є злочинами, адміністративними або дисциплінарними правопорушеннями як підстави кримінальної, адміністративної, дисциплінарної відповідальності, та відповідальність за такі діяння. Зазначені питання не можуть бути предметом регулювання підзаконними нормативно-правовими актами.

1.2. З огляду на те, що за чинним Кодексом України про адміністративні правопорушення ( 80731-10, 80732-10 ) суб'єктами адміністративної відповідальності є фізичні особи, у частині третій статті 2 цього Кодексу під словосполученням "законодавством, ще не включеним до Кодексу" слід розуміти закони, що встановлюють відповідальність фізичних осіб за вчинення адміністративних правопорушень, які ще не включені в установленому порядку до зазначеного Кодексу.

1.3. Положення частини першої статті 38 Кодексу України про адміністративні правопорушення, згідно з яким адміністративне стягнення може бути накладено не пізніш як через два місяці з дня вчинення правопорушення, а при триваючому правопорушенні - два місяці з дня його виявлення, слід розуміти так що передбачені цією статтею строки не застосовуються у випадках притягнення юридичних осіб до відповідальності за порушення валютного чи податкового законодавства.

2. Припинити конституційне провадження у справі в частині надання офіційного тлумачення положень частини першої статті 2 Кодексу України про адміністративні правопорушення.

3. Рішення Конституційного Суду України є обов'язковим до виконання на території України, остаточним. і не може бути оскарженим.

Рішення Конституційного Суду України підлягає опублікуванню у "Віснику Конституційного Суду України" та в інших офіційних виданнях України.